II OSK 2800/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 668/14 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 maja 20D r., sygn. akt IV SA/Wa 668/D, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 5 lipca 2006 r. "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w Krakowie złożyła wniosek (modyfikowany i uzupełniany) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie jednego dwuczęściowego budynku mieszkalno - usługowego z parkingiem podziemnym, realizowanym w pełnym obrysie działki nr ew. A/1 obr. [...] oraz w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej towarzyszącej: drogowej i wjazdu - działki nr ew. B i C obr. [...] , technicznej - nr ew. A/2, B, C obr. [...] , prac tymczasowych i zabezpieczających - działki nr ew. D, A/2, B, 2 obr. [...] przy ul. B. 21 w Dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Decyzją z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołał się na art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 20B r. poz. 647 ze zm.). Wskazał rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Określił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Wskazał, że Stołeczny Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Jednak Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił to postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z uwagi na niezachowanie terminu uzgodnienia. Organ powołał się na uzyskanie uzgodnienia Zarządu Terenów Publicznych z dnia 18 października 2006 r. oraz Geologa Powiatowego, Biura Ochrony Środowiska z dnia 18 października 2006 r. Załącznikiem do decyzji była analiza zagospodarowania obszaru. W analizie stwierdzono, ze obszar objęty analizą zawiera zwartą zabudowę, głównie mieszkaniową oraz zieleń urządzoną na przedpolu Starego Miasta od strony Wisły. Wywodzono, że planowana inwestycja może stanowić kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". Ze względu na położenie terenu inwestycji w obszarze nasyconym dużą liczbą zwiedzających pożądane jest umieszczenie w projektowanym obiekcie usług kultury, turystyki i gastronomii. W analizie stwierdzono nadto, że ze względu na drugorzędne znaczenie pominięto porównywanie wskaźników zabudowy oraz udziałów powierzchni biologicznie czynnej. Odnotowano, że teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze objętym ochroną prawną jako pomnik historii "Warszawa – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" na mocy Zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 8 września 1994 r., ulice zaś B. I B. jako założenie urbanistyczne znajdują się w rejestrze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pod nr 46 i 25. Sąsiadujący budynek przy ulicy B. 22 (d. spichlerz B.) jest wpisany do rejestru zabytków pod nr 45. Odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] i Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w Warszawie. Spółdzielnia podniosła, iż planowana inwestycja spowoduje przesłonięcie jej zabytkowego budynku przy ul. B. 22, zagęszczenie istniejącej przestrzeni, utrudnienia dla mieszkańców, ograniczenie przestrzeni publicznej, nasilenie ruchu drogowego, zwiększenie emisji zanieczyszczeń i hałasu, pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego. Towarzystwo zarzuciło naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii nowej zabudowy, naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez nieokreślenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nadto zarzuciło naruszenie § 7, 8 i 9 rozporządzenia poprzez niekreślenie parametrów nowej zabudowy, rozbieżności pomiędzy analizą tekstową, a graficzną. Podniesiono ponadto, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uzgodnienie z zarządcą drogi obejmowało dostęp do inwestycji od ul. B. a takowego nie ma, co skutkuje brakiem uzgodnienia dla komunikacji działki z ul. Brzozową. Towarzystwo zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i nienależyte ustosunkowanie się do składników tego materiału. Stowarzyszenie zaakcentowało, że powstanie na tym terenie nowej zabudowy skutkować będzie utratą prestiżowego statusu, jako działanie niedozwolone w świetle Konwencji o światowym dziedzictwie UNESCO. Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał kontynuacji funkcji. W analizie tekstowej istnieje zapis "obszar objęty analizą zawiera zwartą zabudowę, głównie mieszkaniową". Brak dokładnej analizy funkcji obiektów w obszarze analizowanym (z dokładnym wskazaniem obiektu, działki oraz funkcji) uniemożliwia potwierdzenie przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń organu I instancji. Nie wykazano także ani jednego obiektu wykorzystywanego na cele usługowe. W analizie tekstowej istnieje jedynie zapis "ze względu na położenie terenu inwestycji w obszarze historycznym nasyconym dużą liczbą zwiedzających pożądane jest umieszczenie w projektowanym obiekcie usług kultury, turystyki, handlu". Takie stwierdzenie, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi wykazania kontynuacji funkcji usługowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalając wskaźniki dla nowej zabudowy organ ma obowiązek odnieść to ustalenie do gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym. W tym celu, prowadząc analizę, organ I instancji ma obowiązek wykazać jakie obiekty znajdują się na działkach w obszarze analizowanym, jaka jest ich wysokość, szerokość, wskaźnik powierzchni zabudowy a następnie na podstawie zebranych danych ustalić wskaźniki dla planowanej zabudowy. Wskaźniki te powinny zostać zgodnie z obowiązującym prawem ustalone na zasadzie średniej z obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium, ani analiza tekstowa, ani mapa stanowiąca analizę graficzną, nie zawierają danych obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Nie zawierają wszystkich parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym tj. szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy. Analiza tekstowa zawiera wykaz kilkunastu obiektów na działkach w obszarze analizowanym z oznaczeniem ich wysokości (jedynie ilość kondygnacji) oraz geometrię dachów tych obiektów. W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji ustalił parametry dla nowej zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę także na brak ustalenia parametru powierzchni biologicznie czynnej. W analizie tekstowej znalazł się zapis "ze względu na drugorzędne znaczenie w analizowanej sytuacji pominięto porównanie wskaźników intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej". Według Kolegium, nie wiadomo dlaczego ustalenie powyższych wskaźników ma znaczenie drugorzędne, a ponadto, nawet gdyby tak było, to przepisy nie zwalniają w takiej sytuacji od przeprowadzenia analizy w tym zakresie i ustalenie precyzyjnie wszystkich wskaźników. Kolegium zauważyło również, że uzgodnienie z zarządcą z dnia 18 października 2006 r. dotyczy projektu decyzji z dnia 5 października 2006 r. "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła: 1. Naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., wobec uchylenia decyzji WZ i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w l instancji, w sytuacji braku kumulatywnego spełnienia obu przesłanek warunkujące zastosowanie tego przepisy, a to wydania decyzji WZ z uchybienia przepisom procedury oraz istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu spraw mającego wpływ na rozstrzygnięcie. 2. Naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., wobec braku wskazania okoliczności jakie organ l instancji powinien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. 3. Naruszenie art. 136 w związku z art. 12 § 1 K.p.a., wobec nie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji powzięcia wątpliwości co do kompletności i prawidłowości ustaleń organu I instancji, a co stanowi uchybienie zasadzie szybkości postępowania. 4. Naruszenie art. 89 § 1 i 2 w związku z art. 12 § 1 K.p.a. wobec nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo wniosku skarżącej zgodnie z którym rozprawa mogła zarówno przyspieszyć postępowanie, jak i pozwolić na uzgodnienie interesów stron postępowania. 5. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: - brak zamieszczenia w decyzji SKO faktów, które SKO uznało za udowodnione, dowodów na których się oparło, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej, a także - brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji SKO, w szczególności brak wyjaśniania na jakiej podstawie SKO uznał, iż ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest w każdym przypadku obligatoryjnej, podczas gdy zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać wyżej wymienione elementy. 6. Naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., wobec braku wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, w wyniku czego organ odwoławczy m.in. pominął: - wyjaśnienie organu I instancji w przedmiocie zaniechania porównywania wskaźników intensywności zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z którym ze szkicu Skarpy Śródmiejskiej z opracowania dr Marii Lewickiej wynikało, że cały kwartał był przed wojną zabudowany, a co powoduje, iż uznanie wyżej wymienionych parametrów za drugorzędne jest w rozważanym przypadku uzasadnione; - uzasadnienie postanowienia Nr [...] Zarządu Terenów Publicznych z dnia 18 października 2006 r., zgodnie z którym spełnienie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony ul. B. wymaga uzyskania bezpośredniego dostępu do tej ulicy, co oznacza, że uzgodnienie jest spójne z twierdzeniami decyzji WZ, zgodnie z którymi teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ul. B., a od ul. B. oddziela teren inwestycji pas zieleni. 7. Naruszenie 61 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec twierdzenia, iż organ I instancji nie wykazał kontynuacji funkcji, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji WZ wyraźnie wywiedziono, iż inwestycja nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, w szczególności nieruchomości przy ul. B. 15/17, a co oznacza, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji. 8. Naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza funkcji oznacza "dokładną analizę funkcji obiektów w obszarze analizowanym", co jest sprzeczne z wyraźnym brzmieniem przepisu, a nadto wprowadza nie przewidziane przez prawodawcę pojęcie nieostre. 9. Naruszenie § 5 - § 7 ww. rozporządzenia, wobec błędnej wykładni polegającej na twierdzeniu, iż parametry nowej zabudowy powinny zostać ustalone wyłącznie w oparciu o średnie wskaźniki, podczas gdy w/w przepisy przewidują pewien zakres uznaniowości organu administracji, dopuszczając wyznaczenie innego wskaźnika nowej zabudowy (niż średniego z obszaru analizowanego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 20B r. poz. 647 ze zm.). Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, nie przekroczył kompetencji wynikających z postanowień art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał, iż w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie wskazał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. W analizie brak jest odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do analizy zaznaczono jedynie teren analizowany. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do niej, należy brać pod uwagę dane wynikające z całego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, a nie tylko działki sąsiedniej. Stosownie do treści § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. A zatem wstępnym warunkiem jest przeprowadzenie szczegółowej i zgodnej z obowiązującymi przepisami analizy, z której musi wynikać podstawa do wyznaczenia innego niż określony w ust. 1 wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Mając na uwadze, iż sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przekazał sprawę organowi pierwszej instancji, albowiem przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 K.p.a. Nie jest również możliwe uzupełnienie materiału dowodowego w tym przypadku i wyjaśnienie wątpliwości na rozprawie administracyjnej. Niezależnie od powyższego, Sąd zgodził się z Kolegium, iż nie ustalono parametru powierzchni biologicznie czynnej, a uzgodnienie z zarządcą z dnia 18 października 2006 r. dotyczy projektu decyzji z dnia 5 października 2006 r. W tym projekcie odnośnie obsługi komunikacyjnej wskazano, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do ul. B. oraz w ograniczonym zakresie do ul. B.. W związku z tym, w uzgodnieniu jako infrastrukturę drogową dla inwestycji przyjęto ul. B. i ul. Brzozową. Przedmiotowa decyzja co do obsługi komunikacyjnej wskazuje natomiast, że teren ma bezpośredni dostęp do ul. B. (z ograniczoną możliwością obsługi komunikacyjnej od tej ulicy z uwagi na położenie i ukształtowanie terenu). Teren nie posiada bezpośredniego dostępu do ul. B.. Pomiędzy terenem inwestycji a terenem działki drogowej występuje pas terenu (działka nr ew. A/2) zakwalifikowany jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Kolegium zasadnie więc wskazało na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii i uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Ponieważ sprawa wraca do organu pierwszej instancji, niezbędne będzie również dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków. Skargę kasacyjną złożyła "[...]" spółka z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie: (i) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z obrazą art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec: a. twierdzenia, iż organ odwoławczy nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., pomimo tego, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do formułowania wniosku przeciwnego, gdyż nie zostały spełnione kumulatywnie obie przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu, a nadto organ odwoławczy nie wskazał okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę; b. nie ustosunkowania się do zarzutu skarżącej, iż uzasadnienie decyzji SKO nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności: i. pominięcie, iż SKO nie uzasadnił twierdzenia, iż ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest w każdym przypadku obligatoryjne, ii. brak rozważenia całości materiału dowodowego przez SKO, w wyniku czego organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień organu I instancji (w uzasadnieniu decyzji WZ) (1) w przedmiocie porównywania wskaźników intensywności zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z którym na podstawie szkicu Skarpy Śródmiejskiej z opracowania dr M. L. wynikało, że cały kwartał był przed wojną zabudowany, a co powoduje, iż uznanie parametrów intensywności zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej za drugorzędne jest w rozważanym przypadku uzasadnione, a także (2) w przedmiocie obsługi komunikacyjnej, poprzez wskazanie na uzasadnienie postanowienia Nr [...] Zarządu Terenów Publicznych z dnia 18 października 2006 roku, zgodnie z którym spełnienie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony ul. B. wymaga uzyskania bezpośredniego dostępu do tej ulicy, co oznacza, że uzgodnienie jest zgodne twierdzeniami Decyzji WZ, zgodnie z którymi teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ul. B., a od ul. B. oddziela teren inwestycji pas zieleni. (ii) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie wykonawcze"), wobec twierdzenia, iż dla ustalenia wymagań nowej zabudowy koniecznym jest odniesienie się do sposobu zagospodarowania wszystkich działek z obszaru analizowanego, podczas gdy zgodnie z wyraźnym brzmieniem w/w przepisów prawa dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji wystarczającym jest istnienie w obszarze analizowanym jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; Wniosła o: (i) uchylenie – na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. – zaskarżonego wyroku WSA w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; (ii) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu (w tym zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Bezzasadny jest zarzut zaakceptowania przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. dokonanego przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zrealizowano obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odnosi się do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 20B r. poz. 647 ze zm.). W postępowaniu tym, niezależnie od obowiązku stosowania przez organy norm ogólnego postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, w tym także powołanych w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., należy przeprowadzić szczególny dowód wynikający z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a określony w § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto, zgodnie z dyspozycjami art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z innymi organami. Jeśli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11, to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 K.p.a. Podobnie, z uwagi na szczególny charakter dowodu z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zdyskwalifikowanie tego dowodu w postępowaniu odwoławczym oznacza, że analizę należy przeprowadzić ponownie przed organem pierwszej instancji i dopiero wówczas ponownie wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza jest przecież konieczną podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jej przedmiotem jest szereg istotnych zagadnień, z których każde może przesądzić o ustaleniu warunków zabudowy lub odmowie ustalenia. Nadto, analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi wynikające z przesłanek art. 138 § 2 K.p.a.: decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocena ta wynika zarówno z konieczności uzgodnienia decyzji, jak i konieczności ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Niewątpliwe jest ustalenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, według którego, w zakresie obsługi komunikacyjnej projekty decyzji z dnia 5 października 2006 r. oraz z dnia 28 maja 2013 r. zawierają istotne różnice. W konsekwencji nowy projekt decyzji wymagał nowego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak tego uzgodnienia jest nie tylko uchybieniem formalnym. Nadto, wywołał on rezultat w postaci ustalenia w decyzji Zarządu Miasta w zakresie obsługi komunikacyjnej (5.2 Obsługa komunikacyjna inwestycji), które budzi wątpliwości co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenia o braku bezpośredniego dostępu do ul. B. oraz o bezpośrednim dostępie do ul. B., ale z ograniczoną możliwością obsługi komunikacyjnej od tej ulicy z uwagi na położenie i ukształtowanie ternu, nie jest jednoznaczne. Takiej zaś jednoznaczności wymaga przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi dokumentu wymaganego przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skoro w zakresie kontynuacji funkcji wymagane jest ustalenie funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, to należy konkretnie wskazać funkcję istniejących obiektów. Posługiwanie się określeniami niejednoznacznymi, takim jak "zabudowa głównie mieszkaniowa" jest uchybieniem, które wymaga ponownej analizy. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, analiza ma przecież dotyczyć funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga zaś aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nieprecyzyjna, a co za tym idzie niepełna jest także analiza w części odnoszącej się do cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które to cechy zostały zdefiniowane w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Wnosząca kasację nie podważyła ustalenia o niepełnych danych dotyczących zabudowy na obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bez tych danych nie jest zaś możliwe zastosowanie przepisów § 5 – 8 rozporządzenia w odniesieniu do planowanej zabudowy. Pominięcie wskaźników intensywności zabudowy czynnej stanowi naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie przesłanki intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do wywodów kasacji w tym zakresie można zauważyć, że ustalenie powierzchni biologicznie czynnej jest konsekwencją wskaźnika intensywności wykorzystania terenu przez planowaną inwestycję. Oceniając zasadność zastosowania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej dodać należy, że konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy wynikała również z braku rozważenia w decyzji organu pierwszej instancji zasadności wniosku z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Pozytywne uzgodnienie decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w sytuacji gdy to uzgodnienie odbyło się w formie domniemania wynikającego z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zwalniało organu od dokonania analizy zgodności planowanej zabudowy z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na odnotowaniu form ochrony, którymi objęty jest obszar analizowany i domniemania uzgodnienia. Z powyższych rozważań wynika także odniesienie się do kwestii materialnych, w kontekście okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Dodać można, że wypowiedzi Sądu o konieczności wzięcia pod uwagę, przy analizie prowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia danych z całego obszaru analizowanego nie można rozpatrywać w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Po pierwsze zatem, z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że kontynuacja musi odnosić się do "co najmniej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ustalenie tej okoliczności musi jednak nawiązywać do całego obszaru analizowanego. Po drugie, nie można wykluczyć, że kontynuacja powinna odnosić się do całego zespołu tworzącego unikatową zabudowę (jak w niniejszej sprawie). Po trzecie zaś, wskazany w analizie stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta budynek przy ul. B. 15/17 nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej. Nie ma także w odniesieniu do wskazanego przez skarżącą obiektu kontynuacji funkcji usługowej. Ponadto, wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kontynuacji funkcji nie można wyprowadzać z innych okoliczności, niż rzeczywiście pełniona funkcja przez zabudowę na obszarze analizowanym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.