VI SA/Wa 2629/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 2629/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art 4 ust. 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.,) – także jako ustawa lub u.t.d. - oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy, po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...]listopada 2012 r. o godz. 08.05 w [...] zatrzymano do kontroli samochód osobowy (Taxi) nr rej. [...]kierowany przez M. O. prowadzącego przedsiębiorstwo taksówkowe – [...]. Kontrolowany okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, do której był zgłoszony zatrzymany pojazd, z uprawnieniem na obszar gm. [...], ważną na dzień kontroli. Urząd [...] w piśmie z dnia [...]kwietnia 2013 r. poinformował Inspekcje Transportu Drogowego, że nie udzielił M. O. licencji na obszar [...] na wykonywanie transportu osobowego taksówką. W czasie kontroli kontrolowany okazał paragon fiskalny za odbyty ostatni kurs w dniu kontroli w godz. od 07.59 do 08.28. W czasie kontroli kontrolowany przewoził pasażera na terenie [...]. Ze sporządzonej notatki służbowej wynika, iż pasażerka, jak oświadczyła, zamówiła telefonicznie przewóz z ul. [...]na ul. [...] w [...]. Z kontroli sporządzono protokół, który kontrolowany podpisał nie zgłaszając uwag. Przesłuchany w czasie kontroli M. O. odmówił składania zeznań. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 r. poinformowano M. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach przysługujących stronie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. O. podnosił, że nieprawidłowo wpisano w protokole kontroli brak licencji, gdyż wymaganą licencję okazał. M. O. wskazał także, iż w protokole kontroli brak informacji o przyjęciu zamówienia przewozu pasażera złożonego telefonicznie z innego obszaru, a wykonanie takiego zlecenia jest dopuszczalne. W tych ustaleniach [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzje z dnia [...]kwietnia 2013 r. nakładającą na M. O. karę pieniężną w wysokości 8000zł za wykonywanie przewozu taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji. Od decyzji M. O. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie, ewentualnie także uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 92 a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (dalej: u.t.d.) w zw. z pkt 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy polegające na rozszerzającej wykładni powyższych przepisów prawa i zastosowaniu do deliktu administracyjnego polegającego na naruszeniu przez podmiot wykonujący transport drogowy warunków udzielonej licencji, podczas gdy hipoteza powyższej normy prawnej określa delict administracyjny polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, a w konsekwencji na niewłaściwą subsumpcję powyższych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy; 2. art. 6 ust i i 4 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis prawa materialnego stanowi o tym, kiedy przedsiębiorca posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką; 3. dokonanie błędnej contra legem wykładni funkcjonalnej art. 6 ust. 5 u.t.d. prowadzącej do wniosku, że wykonanie transportu w warunkach objętych hipotezą powyższego przepisu prawa prowadzi do obejścia przepisu art. 6 ust 4 u.st.d. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 zd. 1. k.p.a. poprzez ustalenie istotnych okoliczności w sprawie, na podstawie dokumentu urzędowego - protokołu kontroli nr [...] z [...].11.2012 roku podpisanego przez skarżącego bez zastrzeżeń, podczas gdy sama treść protokołu stanowiącego dokument urzędowy wskazuje na okoliczność, że skarżącego nie pouczono o żadnych przysługujących mu w toku kontroli prawach, tj. dowodu zgromadzonego przez organ kontrolny, w sposób sprzeczny z prawem, a ponadto protokół ten pomija istotne ustalenia z kontroli, a które to miały zostać umieszczone w notatce urzędowej sporządzonej przez organ przeprowadzający kontrolę drogową, 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, brak uwzględnienia całokształtu zebranego materiału dowodowego, przy ocenie czy okoliczność wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji miała miejsce, co doprowadziło do dowolnej, wybiórczej oraz sprzecznej z logiką oceny zebranego materiału, jak również zaniechanie należytego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji administracyjnej, co spowodowało wadliwe przyjęcie za ustalone okoliczności wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz wykonywanie tego transportu bez zamówienia usługi przez osobę spoza obszaru objętego licencją; 3) art. 10 § 1 k.p.a. oraz wynikającej z tego przepisu prawa zasady zapewnienia przez organ I instancji czynnego udziału strony, w każdym stadium postępowania, a to przez lakoniczne powtórzenie przez organ treści art. 10 i 81 k.p.a. oraz pouczenie jedynie o prawie przedstawienia dowodów na okoliczności wskazane w art. 1 ust 1 ustawy z 11 maja 2012 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz.U.20i2r.,poz.66i), podczas gdy strona występowała w toku postępowania przed organem pierwszej instancji bez zawodowego pełnomocnika i nie była świadoma, wobec powyższego, że ma prawo i powinna zgłaszać dowody na okoliczności istotne w sprawie, co wykluczyło możliwość współdziałania strony z organem w celu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego w dniu kontroli posiadał wymagana licencję na przewozy taksówką, a organ administracji dokonał niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. i załącznika nr 3 do tej ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawił orzecznictwo sądowe. W ocenie odwołującego naruszono prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu nie pouczając o przysługujących prawach, natomiast dowód na wykonywanie przewozu został, z naruszeniem przepisów postępowania, zawarty w notatce urzędowej, a nie w protokole kontroli. Po poinformowaniu M. O. o terminie zakończenia postępowania została wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Opisując stan faktyczny sprawy i wskazując na treść zastosowanych przepisów organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego skarżący posiadając licencję na wykonywanie transportu osobowego taksówką na terenie gm. [...]wykonywał przewóz w [...] z ul. [...] na ul. [...] bez licencji na przewozy w tym obszarze. Przewozu tego nie można zakwalifikować do wyjątków wskazanych w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwalających na wykonanie przewozu z obszaru objętego licencja poza ten obszar, lub z obszaru innego na obszar objęty licencją, lub w drodze powrotnej na wzięcie pasażera z obszaru innego przewożonego na obszar objęty licencją. Natomiast w niniejszej sprawie M. O. wykonywał przewóz pasażera wyłącznie w obszarze, na który nie posiadał licencji, co należało zakwalifikować jako wykonywanie przewozu bez licencji. Zatem zarzuty oparte na przepisach prawa materialnego były chybione. Czynności kontrolujących zostały wykonane bez naruszenia prawa – kontrolowany (co wynika z treści protokołu) miał wiedzę o przysługujących prawach (możliwości wniesienia zastrzeżeń do kontroli) lecz złożył podpis bez zgłaszania uwag. Protokół jest kompletny opisując przebieg kontroli i dokonane ustalenia przez kontrolujących. W związku z tym zarzuty M. O. o naruszeniu przepisów postępowania nie były uzasadnione. Od decyzji M. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia oby decyzji administracyjnych i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 138 § 1 ust. 1 poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji w całości w mocy - zamiast jej uchylenia w całości oraz orzeczenia co do istoty w sprawie, albo przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania w całości - podczas gdy decyzja administracyjna organu pierwszej instancji: - została wydana z naruszeniem: art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 zd. 1. k.p.a. poprzez ustalenie istotnych okoliczności w sprawie, na podstawie dokumentu urzędowego - protokołu kontroli nr [...]z [...].11.2012 roku, który pomijał istotne ustalenia z kontroli, umieszczone w notatce urzędowej sporządzonej przez organ przeprowadzający kontrolę drogową, - została wydana z naruszeniem: art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 zd. 1. k.p.a. - wobec oparcia rozstrzygnięcia na protokole kontroli, co do którego strona nie została pouczona przez organ kontroli o prawie jego niepodpisania i wniesienia zastrzeżeń do jego treści; - została wydana z naruszeniem: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, brak uwzględnienia całokształtu zebranego materiału dowodowego, przy ocenie czy okoliczność wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji miała miejsce, co doprowadziło do dowolnej, wybiórczej oraz sprzecznej z logiką oceny zebranego materiału, jak również zaniechania należytego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji administracyjnej, co spowodowało wadliwe ustalenie wykonywania przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz brak ustalenia wykonywanie przewozu przez skarżącego w realizacji zamówienia przewozu przez osobę spoza obszaru objętego licencją , 2) naruszeniem art. 140 k.p.a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy (GITD) wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, brak uwzględnienia całokształtu zebranego materiału dowodowego, przy ocenie czy okoliczność wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji przez skarżącego miała miejsce. Zarzucono także błędną wykładnię przepisów: 1) art. 92 a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (dalej: u.t.d.) w zw. z pkt 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy polegającej na dokonaniu przez organ administracji rozszerzającej wykładni powyższych przepisów prawa i ich zastosowaniu do deliktu administracyjnego polegającego na naruszeniu przez podmiot wykonujący transport drogowy warunków udzielonej licencji; 2) art. 6 ust. 5 u.t.d. przez organ administracyjny drugiej instancji, polegającej na przyjęciu, że: " ... każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji" co skutkowało zaniechaniem podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy jak również wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie przewozu wykonywanego przez skarżącego oraz zastosowaniem art. 92 a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z pkt 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie skarżącego oba organy administracji nie dokonały właściwych i kompletnych ustaleń faktycznych, nie uzasadniając także swoich decyzji zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem skarżącego przewóz wykonywał zgodnie z posiadaną licencją, gdyż mógł przewozić pasażera w granicach [...]pomiędzy ul. [...] i ul. [...] przy posiadaniu licencji na przewozy w gminie [...]. Protokół oparto na notatce służbowej policjanta, co jest sprzeczne z prawem. Wobec tego stan faktyczny został ustalony wadliwie, co wpływa na wynik sprawy. Odwołując się do poglądu sądu administracyjne stwierdził, że zakres licencji został ustalony przez organ na podstawie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. i załącznika nr 3 do tej ustawy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy także z naruszeniem przepisów postępowania nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący podkreślał w tym zakresie, że to wyłącznie klient dokonuje ustalenia trasy przewozu, co jest także zgodne z przepisami ustawy prawo przewozowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. W świetle ustaleń organu administracji jest poza sporem, że skarżący w chwili kontroli wykonywał przewóz taksówką w [...]z ul. [...]na ul. [...]. Okoliczność tą potwierdziła pasażerka znajdująca się w chwili kontroli w pojeździe. Jest także poza sporem, iż skarżący posiadał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną [...] grudnia 2012 r. z ważnością do [...]lutego 2027 r. określającą obszar prowadzenia przewozów do gminy [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar obejmujący 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto [...]. Posiadana przez skarżącego licencja nr [...]jednoznacznie określała obszar, na którym był uprawniony do wykonywania przewozów osobowych – gmina [...]. Truizmem zatem byłoby twierdzenie, że w obszar ten wchodzi także [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ostatnie zdanie cytowanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie z poza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera z poza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może pojechać z pasażerem np. z [...] do [...] i kończąc w [...] kurs z tym pasażerem przyjmować następne zlecenia na przewozy po [...], gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu. Mając na uwadze powyższe ograniczenia przewoźnik otrzymując zlecenie z poza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. W związku z tym tłumaczenia skarżącego, iż o przewozie decyduje wyłącznie pasażer, nie można uznać za uzasadniające naruszenia przepisu art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym. To nie pasażer bowiem odpowiada za naruszenie przepisów obowiązujących w transporcie, lecz przewoźnik, którego odpowiedzialność za naruszenie tych przepisów ma charakter zobiektywizowany niezależny od winy. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 214/12 przedsiębiorca nie może osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Zatem nawet tzw. wina nieumyślna niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wobec stwierdzenia przez organy administracji naruszenia warunków przewozu wynikających z posiadanej przez skarżącego licencji mogła zostać nałożona kara pieniężna w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych. Stosownie natomiast do ust. 6 tego przepisu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia został określony w załączniku nr 3 do ustawy. Zgodnie więc z lp. 1.1 tego załącznika została na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji, gdyż na obszarze [...]nie posiadał uprawnień do świadczenia przewozów osobowych taksówką, a ustalony przewóz z ul. [...] na ul. [...]w [...] nie mieścił się w uprawnieniach wynikających z posiadanej licencji, nie spełniając także warunków z art. 6 ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.