IV SA/Wa 701/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - S. K. (dalej: "skarżący") pismem z 31 sierpnia 2013 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności wpisu w rejestrze gruntów w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej ul. T. w K., zgodnie z art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...], odmówił wszczęcia, w trybie art. 156 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, dokonanego czynnością materialno-techniczną wpisu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego K., polegającego na wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. jako trwałego zarządcy nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...], na której usytuowana jest ulica T. Skarżący na powyższe postanowienie złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności wpisu do Rejestru Gruntów. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu, mając na uwadze treść art. 61 a § 1 k.p.a., w przedmiotowej sprawie zaistniała zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, czy to prowadzonym w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. Określając strony postępowania nadzwyczajnego organ obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania. W oparciu o przepisy prawa materialnego organ winien ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny i dalej, czy podmioty te mają interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności. Powołując się na treść art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), jak również § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 i § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty posiadające określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jest to katalog zamknięty. Argumentował, że skarżący nie dysponuje natomiast żadnym z praw do przedmiotowej nieruchomości, zatem wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego K. zmiany, polegającej na wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. jako trwałego zarządcy nieruchomości nr [...] nie dotyczy jego interesu prawnego ani obowiązku. Dlatego też, na wniosek skarżącego nie może być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego wpisu. Następnie, odnosząc się do przesłanek przedmiotowych wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie nieważnościowe może być prowadzone w stosunku do decyzji administracyjnej, a na mocy art. 126 k.p.a. także w odniesieniu do postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Podał, że z akt sprawy wynika, że zawiadomienie Starosty K. o zmianach w danych ewidencyjnych z [...] sierpnia 2001 r. - numer zmiany w Dz. [...], ujawnienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., jako trwałego zarządcy nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...] nastąpiło w drodze czynności materialno - technicznej. Zatem brak jest określonego w art. 156 k.p.a. przedmiotu, w stosunku do którego może być wszczęte i prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż rozstrzygając niniejszą sprawę należy wziąć pod uwagę treść art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), art. 7b ust. 1 pkt 2, art. 47, art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 145, art. 285 oraz 292 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), art. 49 ustawy z 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.), art. 10a statutu Województwa [...], jak również § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto wskazał, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z wydanym w sprawie postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie nie naruszają prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Geodety Kraju utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, dokonanego czynnością materialno-techniczną wpisu w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego K., polegającego na wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., jako trwałego zarządcy nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...], na której usytuowana jest ulica T. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, albowiem wszczęcie wnioskowanego postępowania nieważnościowego nie było możliwe ani z przyczyn podmiotowych ani przedmiotowych. Postępowanie prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Takie rozumienie pojęcia strony nie wyklucza sytuacji, kiedy to ustawodawca w przepisie o charakterze szczególnym decyduje jakim konkretnie podmiotom przysługuje przymiot strony. Kwestie te o charakterze procesowym zostają zawarte w przepisach prawa materialnego, nie zmienia to jednak ich procesowego waloru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba (fizyczna/prawna) posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Przepisem prawa materialnego określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zgodnie z którym stroną w tej sprawie jest tylko podmiot posiadający prawo własności do nieruchomości bądź, we władaniu którego znajdują się grunty państwowe i samorządowe. W świetle wskazanego przepisu za stronę w postępowaniu dotyczącym wpisu w ewidencji gruntów i budynków należy uznać tylko podmioty, których prawa podlegają ujawnieniu w tej ewidencji. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi, bowiem wówczas interes taki przybiera postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu o dokonanie wpisu do ewidencji. Stąd zasady jest pogląd, że brak interesu prawnego jednostki oznacza brak podmiotu, o którego obowiązkach i uprawnieniach organ administracji orzeka w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11, publik LEX nr 1052733). Ponadto nie można kwestionować danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jakichkolwiek osób ujawnionych w tej ewidencji, jeżeli podmiot kwestionujący te dane nie wykazał, poprzez stosowne udokumentowanie, przysługiwania praw do przedmiotu, którego dane te dotyczą (tak NSA w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2794/12, CBOSA). Oceniając tak rozumiany interes prawny w świetle stanu faktycznego sprawy, zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, iż z materiału dowodowego wynika, że skarżący nie dysponuje prawem do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy wniosek, a zatem wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego K. zmiany, polegającej na wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. jako trwałego zarządcy nieruchomości nr [...] nie dotyczy jego interesu prawnego ani obowiązku. Dlatego też skarżący nie może w tym przypadku występować na prawach strony i skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest zasadne, albowiem wpisy ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne nieruchomości, które są ustalane w innym trybie i przez inne organy orzekające. Natomiast poprzez żądanie zmiany wpisów w ewidencji nie można dochodzić swoich praw czy roszczeń do gruntów, budynków i lokali. Prawa te należy ustalić na drodze postępowania sądowego. Przyjmuje się, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie: albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, publ. LEX nr 510289). Skoro instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień (przez odesłanie z art. 126 k.p.a.), do których stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a., a objęty wnioskiem skarżącego o stwierdzenia nieważności wpis stanowi czynność materialno-techniczną, to żądanie stwierdzenia nieważności wymienionych wpisów dokonanych czynnością materialno- techniczną, nie może być skuteczne. Słusznie zatem organ konkludował, że w przedmiotowej sprawie zaistniała zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.