II SAB/Bd 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasadza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bd 49/14 Uzasadnienie Pełnomocnik W. G. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2008 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 ww. ustawy z 6 września 2001 r. poprzez nieudostępnie żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Agencji do udostępnienia żądanej informacji publicznej w wskazanym przez Sąd terminie od dnia doręczenia akt i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazał, że pismem z 13 stycznia 2014 r. wystąpił do ww. Agencji – Oddział Terenowy w [...] o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiot żądanej informacji stanowiły operaty szacunkowe nieruchomości, przygotowane na zlecenie ANR O/T w [...], w związku z zamiarem sprzedaży gruntów, dla nieruchomości położonych w obrębie[...], działki 239/4, 239/5,239/1 i 110. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie powyższych informacji w formie pisemnej poprzez udostępnienie kserokopii dokumentów. Jednocześnie wskazał, że informacje stanowiące przedmiot wniosku, mają istotne znaczenie dla Mandanta, jako spadkobiercy byłego właściciela majątku[...], S. W. Wskazał również, że w odpowiedzi Agencja wskazała, że nie ma podstaw prawnych do wydania odpisów żądanych operatów, a ich kopiowanie jest niedopuszczalne z uwagi na konieczność zachowania zasad poufności, a następnie uzupełniając swoje stanowisko Agencja stwierdziła, że brak podstawy prawnej do wydawania odpisów operatów szacunkowych wynika z faktu, iż przy sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ANR nie jest organem administracji publicznej, w związku z czym nie stosuje się do niej uregulowania art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zadaniem pełnomocnika skarżącego stanowisko to narusza interes prawny jego mocodawcy. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie, poprzez informację publiczną należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych. Prawo dostępu to takowej informacji przysługuje każdemu, zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, ponadto od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wskazania interesu prawnego. Art. 3 ust. 1 pkt 2 stanowi natomiast, iż prawo to obejmuje również wgląd do dokumentów urzędowych. Podmiotami, zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Do tej kategorii pomiotów należy również zaliczyć Dyrektora ANR O/T w[...]. Wywodził, że otrzymane z Agencji pismo nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie, albowiem zgodnie z tym przepisem powinna ona nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Pismo Agencji nie spełnia jednak wymogów, dotyczących obligatoryjnych elementów decyzji, wskazanych w art. 107 § 1 Kpa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych, wywodząc, że Agencja nie odmówiła udostępnienia żądanej informacji. Wobec braku odmowy całkowicie bezzasadnie pozostają zarzuty skarżącego. Ponadto zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzenie z niego notatek i odpisów. W takich przypadkach osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Powyższe uregulowania nie mają jednak zastosowania przy sprzedaży nieruchomości Zasobu WRSP, gdyż w stosunkach cywilno – prawnych Agencja nie jest organem administracji publicznej. Dzierżawcy (lub inne osoby zainteresowane nabyciem nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) nie mają podstaw prawnych do żądania wydania im odpisów operatów szacunkowych, Agencja nie ma zaś podstaw prawnych, by takie odpisy sporządzać. Nie ma natomiast przeszkód, aby osoba zainteresowana nabyciem nieruchomości Zasobu WRSP mogła w siedzibie oddziału terenowego ANR zapoznać się z treścią operatu szacunkowego przyjętego przez Agencję i stanowiącego podstawę ustalenia ceny sprzedaży danej nieruchomości. W takim przypadku zainteresowany powinien zwrócić się do właściwego oddziału terenowego ANR o wyrażenie zgody na wgląd do operatu składając na piśmie odpowiednie oświadczenie, że dokonuje wglądu do operatu jedynie w celu podjęcia decyzji o ewentualnym nabyciu przez niego tej nieruchomości, nie jest pośrednikiem w obrocie nieruchomościami, nie jest rzeczoznawcą majątkowym, nie wykorzysta informacji i danych zawartych w operacie do innych celów, jest świadomy ewentualnej odpowiedzialności związanej z powyższym oświadczeniem. Z tych też względów, Agencja w piśmie z 3 lutego 2014 r. poprosiła skarżącego o złożenie stosownych oświadczeń. Ich brak uniemożliwił podjęcie przez Agencję dalszych czynności (udostępnienia operatu) z uwagi na potrzebę ochrony interesów Agencji mogących być zagrożonych w przypadku naruszenia praw osób trzecich, które wystąpić mogłyby przeciwko Agencji z roszczeniami. W toku rozprawy sądowej pełnomocnicy stron podtrzymali zajmowane dotychczas stanowisko przedstawione w skardze jak i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a powołanej ustawy, tj. w sprawach, w których organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, w sprawie z zakresu administracji publicznej, jednak z różnych powodów nie podejmuje się załatwienia sprawy. Z tego względu przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy także dodać, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem, natomiast skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stosownie do przepisu art. 61 Konstytucji RP i przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Złożona w niniejsze sprawie przez pełnomocnika W. G. skarga dotyczy udostępnienia kserokopii operatów szacunkowych nieruchomości położonych w obrębie[...], działki 239/4,239/5,239/1 i 110 sporządzonych na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] w związku z zamiarem sprzedaży wskazanych gruntów. W tym stanie rzeczy mając na uwadze treść skargi i odpowiedź na skargę należało przede wszystkim ustalić czy Agencja Nieruchomości Rolnych jako państwowa osoba prawna (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.), wykonująca prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa i inne prawa rzeczowe na jego rzecz w stosunku do mienia wymienionego w art. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy z 26 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz czy operat szacunkowy stanowi informację publiczną. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 4 przywołanej ustawy z 6 września 2001 r. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Agencja Nieruchomości Rolnych niewątpliwie jest państwową osobą prawną. Jest więc organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Mając na uwadze, że Dyrektor Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] reprezentuje Agencję w sprawie przygotowania nieruchomości Agencji do sprzedaży, to nie może budzić wątpliwości, że podmiot, któremu bezczynność zarzucają skarżący jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Rozważając zaś kwestię przedmiotową tj. czy operat szacunkowy, wykonany na zlecenie Agencji stanowi informację publiczną należy zauważyć, że dokument ten został wytworzony na zlecenie podmiotu w związku z realizacją jego ustawowych. Wypada także zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że informację publiczną stanowią, informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dmą 30 października 2002 r., II SA 2036- 2037/02). Dokonując interpretacji terminu informacja publiczna należy opierać się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazując jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a więc organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dlatego też nie może budzić żadnych wątpliwości, że żądany przez skarżących operat szacunkowy, sporządzony w celu ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości rolnej stanowiącej własność Skarbu Państwa przeznaczonej do sprzedaży na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest informacją publiczną. W związku z powyższym, należy zauważyć, że stosownie do treści ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji, podmiot zobowiązany do jej udziela ma następujące możliwości: udzielić informacji, udzielić pisemnej odpowiedzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, bądź że organ nie jest w posiadaniu danej informacji (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb udostępniania (art. 1 ust. 2), a także odmówić lub umorzyć postępowanie w formie decyzji (art. 16), bądź odmówić udostępnienia (decyzją) informacji przetworzonej, ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do wykazania tego interesu (art. 3 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z przepisem art. 133 Ppsa ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika w ocenie Sądu, że postępowanie Agencji w niniejszej sprawie, z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawidłowe i z tego powodu uznać należało, że skarżący zasadnie zarzuca organowi bezczynność. Zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, a cech takiego rozstrzygnięcia – jak słusznie zauważył skarżący - nie posiadają ani pismo Agencji z [...] r., ani też kolejne pismo z [...]r. Należy także stwierdzić, że operat szacunkowy nie jest objęty ochroną przepisów wynikających z prawa autorskiego, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 ze zm.) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty materiały, znaki i symbole. Zdaniem Sądu, wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu. Gospodarka nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa nie jest bowiem pozostawiona swobodnemu uznaniu osób reprezentujących te jednostki lub Skarb Państwa, lecz jest ujęta w określone przepisami reguły. W odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa jest to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta określa podmioty, które gospodarują powierzonym im mieniem publicznym, w tym nieruchomościami (art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wśród reguł gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, są też takie reguły, które nakazują sporządzenie wyceny przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Mówi o tym ogólny przepis art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyceny te są niezbędne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym. Fakt ten przesądza o uznaniu ich za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 prawa autorskiego. W związku z tym, skoro operat szacunkowy stanowi informację publiczną, to podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem z 13 stycznia 2014 r. obowiązany był tę informację udostępnić lub odmówić w formie przewidzianej ustawą jej udzielenia. Analizując więc akta sprawy Sąd doszedł do wniosku, że wymieniony w skardze organ naruszył przywołane wyżej przepisy i dlatego Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, z tym wszakże ustaleniem, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z odmiennego rozumienia przepisów obowiązującego prawa i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, jak w pkt 3 sentencji wyroku.