V SA/Wa 2130/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), , Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2009 r. przyznano – J. P. na jego wniosek – płatności na rok 2009 w wysokości [...] zł, w tym: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej oraz [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Płatność przyznana przedmiotową decyzją została w dniu 29 grudnia 2009 r. przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy. W dniu [...] maja 2011 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] OR ARiMR wydał w orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik BP ARiMR błędnie bowiem ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działce ewidencyjnej numer 290, na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą A. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję, w której przyznał producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej oraz [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r. J. P. został poinformowany przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych mu na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes ARiMR ustalił natomiast, że kwota nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 – z tytułu jednolitej płatności obszarowej – wynosiła łącznie 760,47 zł. Prezes ARiMR, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.) zwanej dalej “ustawą o Agencji", Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej: krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone J. P. środki publiczne z tytułu jednolitej płatności obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, a z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej - z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa wart. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Organ zauważył, że całość płatności przyznanych decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r., została w dniu 20 grudnia 2009 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek stwierdzenia nieważności ww. decyzji, Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2011 r. przyznał producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. Łączna wysokość tych płatności wyniosła bowiem [...] zł, w tym: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej oraz [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Oznacza to, iż kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony w dniu 29 grudnia 2009 r. na mocy pierwotnej decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r., a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] sierpnia 2011 r., stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi [...] zł, w tym: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Organ zwrócił następnie uwagę, że okoliczności określone w art. 40 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", zachodzą jedynie w odniesieniu do płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Kwota tych nienależnie pobranych płatności (236,23 zł). nie przekracza bowiem 100 euro. Inaczej jest natomiast w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Kwota tych płatności ([...] zł) przekracza kwotę [...] zł stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według stosownego kursu. Następnie organ wyjaśnił, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004). W niniejszej sprawie przepisy te nie mają jednak zastosowania, ponieważ wypłata płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 29 grudnia 2009 r., natomiast decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2009 r., została doręczona stronie w dniu 27 czerwca 2011 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie: - jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz - jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Odnosząc się do ww. przesłanek Prezes ARiMR wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przekazane na rachunek bankowy wskazany przez J. P. w dniu 29 grudnia 2009 r. wynikały z pomyłki ARiMR. Przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w P. nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Organ ten nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG), co winno było nastąpić w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Jednocześnie Prezes ARiMR podkreślił jednak, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż brak było możliwości wykrycia ww. błędu przez rolnika, ponieważ składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, złożył on podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, tj. grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 J. P. powinien podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż J. P. nie wniósł odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r., w której uwzględniono stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, a powierzchnią ustaloną w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Tym samym J. P. zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. Następnie Prezes ARiMR stwierdził, że nie ma znaczenia okoliczność, iż decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 została doręczona po upływie 12 miesięcy od daty dokonania płatności. Nie została bowiem spełniona druga przesłanka z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (tj. niemożność wykrycia błędu przez rolnika), której łączne wystąpienie z przesłanką błędu organu skutkuje brakiem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. W skardze J. P. wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa ARiMR zarzucając jej naruszenie: - naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący ma obowiązek zwrotu nienależnej płatności, podczas gdy zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki zwalniające skarżącego od obowiązku takiego zwrotu, - naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez udzielenie skarżącemu przez organ administracji wprowadzającej w błąd informacji i wskazówek odnośnie właściwego sposobu pomiaru działek ewidencyjnych i wartości jakie należy zadeklarować. Uzasadniając tak postawione zarzuty skarżący podniósł w szczególności, że w niniejszej sprawie miała miejsce pomyłka organu, polegająca na zastosowaniu dla działki ewidencyjnej nr 290 niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej. Błąd organu nie mógł jednak zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach. Skarżący działał bowiem w zaufaniu do organu, którego pracownicy błędnie poinformowali go jak należy dokonać pomiaru działek ewidencyjnych i jakie wartości należy zadeklarować. Ponadto skarżący podkreślił, iż o zwrocie nienależnie pobranych płatności z dnia [...] kwietnia 2012 r. została mu przekazana po okresie 12 miesięcy od płatności (która miała miejsce w dniu 29 grudnia 2009 r). W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m .in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270, z 2012r..), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Należy wskazać, że w wyniku złożonego przez J. P. wniosku, przyznano mu decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] listopada maja 2009r. kwotę płatności na rok 2009 w wysokości [...] zł. Została ona w dniu 29 grudnia 2009r. przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy. Postępowanie w niniejszej sprawie, jest konsekwencją wydania przez Dyrektora [...] OR ARiMR decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. o stwierdzeniu nieważności wskazanej wyżej decyzji o przyznaniu płatności, w wyniku czego Kierownik BP Agencji wydał w dniu [...] sierpnia 2011r decyzję, w której przyznał producentowi rolnemu na rok 2009 kwotę w łącznej wysokości [...] zł. Ta decyzja stała się ostateczna. Wobec powyższego jest wydanie przez Prezesa Agencji w dniu [...] kwietnia 2012r..decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Jest to różnica między kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] listopada 2009r. i przelaną na konto skarżącego, a kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Przytoczone przez organ w uzasadnieniu decyzji II instancji przepisy prawne są zasadne, jednakże spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm. Jeśli bowiem przesłanki te wystąpiły, skutkuje to brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie niesporne jest, że okres między datą płatności pomocy a datą powiadomienia rolnika o zwrocie, jest dłuższy niż 12 miesięcy od płatności (zdanie drugie ust. 4 art. 73 rozporz. 796/2004). Pomyłka organu polegała na zastosowaniu dla działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 290 niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, czego wynikiem było błędne ustalenie stanu faktycznego, mające wpływ na naliczenie płatności. Zdaniem sadu, zasadne jest stanowisko skarżącego, iż w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2009 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazana powierzchnie działki jako właściwie obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica jest niewielka. Sam organ, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jego wypełnienia. Wszczynając, po 1,5 roku , postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] listopada 2009r, świadczy o tym, że dopiero wtedy sam organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzje w trybie nadzwyczajnym. Decyzja o stwierdzeniu nieważności nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu i sąd nie będzie się wypowiadał na temat prawidłowości zastosowania takiego trybu dla korekty błędów popełnionych przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego (właściwe zebranie materiału dowodowego celem ustalenia prawidłowej powierzchni), jednakże wszystkie te okoliczności, zdaniem WSA, świadczą o niemożliwości wykrycia błędu przez skarżącego. Co więcej, skarżący nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez organ wydający decyzję z dnia [...] listopada 2009r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art.73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. z dnia 21 kwietnia 2004r, co powoduje niemożność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego zgodnie z art. 40 ustawy o płatnościach. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a..