II SA/Rz 349/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD) z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, którą wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 24 września 2013 r. funkcjonariusze [...] Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali w K. na ul. Z. do kontroli pojazd marki Volvo o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...], kierowany przez K. Z. Na podstawie wyników kontroli, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, wszczęto przeciwko Spółce z urzędu postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 500 zł za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, w oparciu o dyspozycję art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1256 z późn.zm.) dalej: "Utd", oraz lp.6.3.12 załącznika nr 3 do Utd. Wyjaśniono, że w toku kontroli podczas pobierania danych z tachografu cyfrowego stwierdzono, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców, ponieważ ostatnie dane z zainstalowanego w pojeździe urządzenia pobrano 11 czerwca 2013 r., tj. 105 dni przed dniem kontroli. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 1-2 z 11 kwietnia 2006 r. s. 1-14) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 z późn. zm.), przedsiębiorca miał obowiązek zapewnienia wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy co najmniej raz na 90 dni. W odwołaniu od w/w decyzji Spółka podała, że zagadnienie częstotliwości pobierania danych z tachografów uregulowane jest w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz z kart kierowców. W motywie 3 preambuły określono, że przy obliczaniu maksymalnych okresów uwzględniać należy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a takiej było 72. Natomiast wydana decyzja nie respektuje tego postanowienia. Opisaną na wstępie decyzją GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), art. 4 pkt 22 lit. h) i s), art. 92a ust. 1 i 2 Utd, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do Utd, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 23a ustawy z 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, obowiązkiem przedsiębiorcy było pobranie danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców co najmniej raz na 90 dni. W czasie kontroli stwierdzono zaś, że termin ten wyniósł 105 dni. Dlatego nałożenie kary było zasadne. Z rozstrzygnięciem GITD nie zgodziła się Spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zarzuciła w niej, że określenie terminów wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy należy do Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej. Jednak w myśl art. 10 ust. 5 lit. c) ppkt i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, Komisji przyznano kompetencję do określenia maksymalnego okresu, w którym należy wczytać odpowiednie dane. Z uprawnienia tego podmiot ten skorzystał wydając rozporządzenie nr 581/2010, gdzie w 3 motywie tego aktu postanowiono, iż określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, których w konkretnym przypadku było 72. Tymczasem podczas kontroli drogowej obliczono liczbę dni kalendarzowych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodał, iż z polskich regulacji prawnych wynika, iż termin na sczytanie danych to 90 dni kalendarzowych i jest krótszy od regulacji unijnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać należy, że wskazana kontrola odbywa się w określonej kolejności; najpierw sąd bada czy występują wady powodujące nieważność zaskarżonego aktu, następnie czy wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istny wpływ na wynik sprawy a dopiero w ostatniej kolejności – w razie negatywnego wyniku wcześniejszej kontroli – sąd może zbadać czy naruszono przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie Sąd zakończył kontrolę na drugim z opisanych etapów. Wyżej przedstawiony stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Jedyną okolicznością kwestionowaną zarówno w odwołaniu jak i w skardze, była wykładnia prawa materialnego dokonana – zdaniem skarżącej wbrew wynikającemu z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP nakazowi stosowania nadrzędnych w tym przypadku przepisów unijnych, a właściwie przepisów krajowych bez uwzględnienia stosownych unormowań prawa Unii Europejskiej. Spółka zarzucała, że zastosowane przez organy krajowe regulacje nie definiują pojęcia "dzień/dni", o których mowa w § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. Nr 159 poz. 1128, z późn. zm. zwanego dalej Rozporządzeniem). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 – OSP 1997, z 4, poz. 83). Podkreśla się także zasadnie, iż istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman – glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86. Państwo i Prawo z 1989 r. z 8 str. 147). W orzecznictwie kładzie się też nacisk na to, że organ II instancji nie może się ograniczyć do kontroli decyzji organu I instancji i odniesienia się jedynie do zarzutów odwołania. Nie można jednak w decyzji organu odwoławczego nie odnieść się w ogóle do zarzutów odwołania. Główny Inspektor Transportu Drogowego swoje stanowisko odnośnie – ciągle tego samego zarzutu spółki wyraził dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc poza postępowaniem administracyjnym. Brak odniesienia się do zarzutu odwołania, zarzutu o znaczeniu fundamentalnym dla oceny legalności decyzji, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza także zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Trzeba również zauważyć, iż GITD w swej decyzji porusza także okoliczności, które w ogóle nie były przedmiotem zarzutów strony a mimo to wskazuje, że czyni to w odniesieniu do zarzutów. Dotyczy to przekroczenia okresu kontroli i naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania takich jak art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Takich zarzutów strona w ogóle nie formułowała w tym postępowaniu, chyba że przedstawione Sądowi akta są niekompletne. Zarzut był jeden i to merytoryczny. Aby skontrolować legalność stanowiska GITD, najpierw organ ten musi to stanowisko wyrazić w decyzji, co w tym wypadku wiąże się z koniecznością uprzedniego odniesienia się do zarzutu strony. W tym wypadku nie ulega wątpliwości, że nieodniesienie się do zarzutu Spółki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi więc na naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym GITD rozpozna sprawę w jej całokształcie odnosząc się przy tym do zarzutu strony uzasadniając swoje stanowisko. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej spółki, z uwagi na to, iż w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. nie ma możliwości przesłuchania świadka, zaś decyzje wydawane w innych postępowaniach nie mają żadnego znaczenia dla wyjaśnienia tej konkretnej sprawy. Warto jednak, aby GITD zwrócił uwagę na jednolitość swego orzecznictwa. W pkt. II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.