V SA/Wa 2138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; Po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. Nr ... z dnia ... marca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, wydanej w dniu ... listopada 2010 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia ... lipca 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności: W dniu ... maja 2010 r. J. P. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarowała działki rolne położone na dziewięciu działkach ewidencyjnych o numerach:..., znajdujące się w obrębie ewidencyjnym Boruja Kościelna, Boruja Nowa, na terenie gminy N. , powiat ..., województwo ... Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. dnia ... listopada 2010 r. wydał decyzję Nr ... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 z tytułu jednolitej płatności obszarowej w łącznej wysokości ... zł. W dniu ... stycznia 2011 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a w dniu ... marca 2012 r. wydał decyzję nr ... o stwierdzeniu jej nieważności. Organ I instancji podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 lit. c oraz art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. przyznał J. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej o numerze ... Wyjaśnił jednoznacznie, że na tejże działce J. P. zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. W związku z powyższym wskazano mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez J. P. a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej Nr ... oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Także w ocenie Prezesa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – decyzja Nr ... z dnia ... listopada 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem przyznając Joannie P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ odwoławczy przypomniał, iż J. P. podnosi w odwołaniu między innymi, że "(...) To co zostało zakwestionowane przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., Odwołująca uznaje za krzywdzące z następujących powodów: działka ... posiada nieregularne granice. Według Odwołującej żadna część działki nie wykracza poza działkę referencyjną, całość działki nr ... uprawianej rolniczo jest spójna, nie posiada części, które są wyodrębnione z części rolniczej, a określanie stanu działki na podstawie ortofotomapy jest niedoskonałe". Odnosząc się do powyższego organ II instancji wskazał, iż każde państwo członkowskie UE ma obowiązek ustanowić zintegrowany system zarządzania i kontroli, który obejmuje m.in. system identyfikacji działek rolnych. Obowiązek ten wynika z regulacji zawartych w art. 14, 15 ust. 1 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z art. 17 ww. rozporządzenia oraz zgodnie z art. 9 a ustawy z dnia 18 grudnia 2004 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych oraz przy wykorzystaniu techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) kwalifikowana do płatności wyznaczana jest przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie aktualnej ortofotomapy zaimportowanej do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). Maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowi powierzchnia gruntów rolnych spełniających kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, obejmująca m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące w szczególności drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. A zatem powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie EGiB nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest jednolita płatność obszarowa. Podkreślono również, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu J. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2004, Nr 10, poz. 76 z późn.zm.). Jednocześnie w przypadku gdy różnica pomiędzy kwotą płatności przyznanych na mocy decyzji a kwotą płatności, która zostanie przyznana w nowej decyzji tego organu, nie przekroczy równowartości kwoty 100 euro, tj. kwoty ... zł., kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zostanie ustalona. Decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżyła J.P. zarzucając jej niedoskonałe i błędne zastosowanie przepisów prawa dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Naruszenie art. 7 i art. 8 kpa. Naruszenie art. 35 pkt 1 i pkt 2 kpa. Skarżąca podniosła, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dwukrotnie ją zawiadamiała o nie załatwieniu sprawy w terminie, uzasadniając zwłokę, w ten sposób, iż charakter sprawy wymaga przeprowadzenia szeregu ustaleń i to w sytuacji gdy fakty i dowody znane były z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź były możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządzał tenże organ. Powyższe potwierdza raport z fizycznej kontroli między innymi działki nr ... przez Firmę E. Sp. z o.o. przeprowadzonej na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W raporcie tym wskazuje się, iż powierzchnia działki rolnej nr ... w ramach działki ewidencyjnej wynosi ... ha. Skarżąca zwróciła również uwagę na fizyczną obecność Uprawnionego Geodety na działce ... i sporządzenie mapy ewidencyjnej działki nr ... z której wynika, że powierzchnia użytków rolnych wynosi ... ha co zgodnie z przepisami prawa zaokrągla się do pełnych arów. Zdaniem skarżącej różnica obszarowa ... ha wynikająca z dwóch pomiarów wynika z tego, że w okresie drugich pomiarów zmniejszył się obszar gruntów rolnych uprawnionych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. Skarżąca podkreśla, że na działce nr ... od roku 1987 znajduje się Szkółka Drzew i Krzewów. Na działce nie stosuje się zmianowania roślin. Od 1987 r. na działce w większości jest szkółka w małej części trawa zbierana na siano. Skarżąca podkreśla to, że kontrole działki dokonywane w różnym czasie miały do czynienia z taką samą jakością działki. Przypomina również, że złożyła wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. w dniu ...05.2010 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia na rok 2010 dla między innymi działki nr ..., której powierzchnia całkowita wynosi ... ha. Jednakże ze względu na to, że na działce znajduje się las, zabudowania, stawy itp. obszar działki zredukowała do ... ha, zgodnie z pomiarem geodezyjnym. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. nie widząc nieprawidłowości w złożonym wniosku wydał decyzję nr ... przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok. Skarżąca powołała się również na dwa dokumenty, które załączyła do skargi, a mianowicie kopię raportu z kontroli Firmy E. z dnia ... stycznia 2008 r. oraz mapę ewidencyjna działki nr ... sporządzoną przez Geodetę uprawnionego, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności i trwałości decyzji administracyjnej. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenia weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony kawą, 7/ zawiera wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w/przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego., oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1/ naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3/ przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expresis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja, której nieważność stwierdzono, a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. (z dnia ... listopada 2010 r. nr ...) nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną organu, która wykazała, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej była równa 17,45 ha. Organ podnosi jednocześnie, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z uwzględnieniem wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu. Powyższe oznacza, iż skarżąca miała uzasadnione podstawy aby uznać, że decyzja mocą której przyznano jej płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano sprawdzenia powierzchni nieruchomości zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel musi mieć zaufanie do organów państwa, a zatem ma prawo zakładać i oczekiwać ich rzetelności i profesjonalizmu. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu nie byłoby to jednak do pogodzenia także z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi zatem na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Co istotne uchybienia te nie były następstwem działania bądź zaniechania strony. Z akt sprawy wynika, że działała ona w dobrej wierze, a dane które podawała we wniosku o przyznanie płatności znajdowały potwierdzenie w dokumentacji, którą dysponowała. Miało tego wniosek został poddany weryfikacji przez organ, który dokonał stosownej kontroli na miejscu. Jeśli więc doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości to nie zostały one wywołane przez stronę. Także więc i z tego względu nie powinna ona ponosić ich konsekwencji. Za uznaniem, że przy wydaniu decyzji której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącej (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia ... listopada 2010 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.