II OSK 2373/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 10/14 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 10/14, po rozpoznaniu skargi B. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikających z uzasadnienia postanowienia WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r. i akt administracyjnych załączonych do sprawy II SAB/Łd 10/14. W dniu [...] r. B. P. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniosek o przeprowadzenie kontroli budynku posadowionego na nieruchomości w [...] przy ul. K. [...]. Następnie jej pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie wzniesienia przedmiotowego budynku niezgodnie z projektem budowlanym, wzniesienia go bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz zamieszkania w wymienionym budynku bez pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi umorzył w całości postępowanie prowadzone z urzędu w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie spornego budynku. W wyniku złożonego przez B. P. odwołania, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie umorzył w całości postępowanie prowadzone z urzędu w sprawie prawidłowości rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w [...]. Wówczas B. P. wniosła skargę do WSA w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11 umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na decyzję PINB w Łodzi z dnia [...] r. B. P. złożyła odwołanie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W dniu [...] r. skarżąca złożyła do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i bezczynność tego organu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez rzeczony organ. Skarżąca w dniu [...] r. ponownie wniosła do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w następstwie rozpoznania zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prowadzi przedmiotowe postępowanie przewlekle i wyznaczył temu organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2014 r. Pismem z dnia [...] r. B. P. wniosła do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – nie stwierdzając występowania nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową spornego budynku – decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 10/14, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Na podstawie analizy akt administracyjnych Sąd uznał, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji, a jej pismo z dnia [...] r. zakwalifikować należy jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Istotną okolicznością w sprawie pozostaje zdaniem Sądu to, że organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia [...] r. podzielił wątpliwości skarżącej uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sposób przewlekły załatwia sprawę robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi – bezczynności organu – Sąd wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd pokreślił, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. W wyroku stwierdzono, że w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z powyższego przepisu wynika zdaniem Sądu, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tym samym, Sąd uznał, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności, a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Sąd wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia przez organ administracji wniesionej do sądu skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest wydać na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości. W wyroku podniesiono, że organ w decyzji z dnia [...] r. wskazał, że rozpoznawał sprawę "z urzędu" nie zaś z wniosku skarżącej i że jej przedmiotem była "jedynie" prawidłowość rozbudowy istniejącego obiektu. Sąd stwierdził jednak, że w motywach rozstrzygnięcia organ odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych zarówno przez skarżącą jak i jej pełnomocnika we wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji Sąd ocenił, że postępowanie sądowe w części dotyczącej bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – wobec wydania wskazanej decyzji – stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi – przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Sąd wskazał, że w judykaturze bezsporne jest, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, o której mowa w art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Przewlekłe prowadzenie postępowania, zdaniem Sądu, zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Oceniając tok czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji Sąd uznał zasadność skargi, stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W przekonaniu Sądu organ bezspornie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest w opinii Sądu jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, wynoszącej ponad 3 lata od momentu otrzymania wniosku skarżącej inicjującego rzeczone postępowanie. Sąd wskazał, że analiza akt administracyjnych dostarcza jednoznacznych dowodów na wielomiesięczne przerwy w kontynuowaniu postępowania, jak również na powtarzanie przez organ tych samych czynności procesowych, a ponadto wskazuje, że koncentracja materiału dowodowego w istocie nastąpiła w ciągu kilku miesięcy poprzedzających decyzję z dnia [...] r. W wyroku stwierdzono ponadto, że zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do bardzo poważnego przekroczenia terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. jak i długotrwałego niepodejmowania czynności w toku prowadzonego postępowania, przy jednoczesnym braku wskazania przez organ okoliczności mogących usprawiedliwiać ten stan rzeczy. Sąd podkreślił także, że organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 k.p.a. nowych terminów do jej załatwienia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi grzywny, Sąd wskazał, że podstawowym warunkiem dla zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyraźnie zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa od ponad 3 lat i mimo tego, że organ aktualnie nie pozostaje w bezczynności, bowiem w dniu [...] r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, to prowadził postępowanie w sposób przewlekły, czyli z jaskrawym pogwałceniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu Sąd uznał, że uzasadnione będzie nałożenie na organ grzywny w kwocie 1000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, mimo iż takiego stanu bezczynności i przewlekłości na podstawie zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, – art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na połączeniu spraw dotyczących bezczynności i przewlekłości i wydanie jednego rozstrzygnięcia, – art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i orzeczenie o bezczynności i przewlekłości oraz wymierzenie z tego tytułu kary grzywny w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania sądowego w zakresie bezczynności, – art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i orzeczenie o bezczynności i przewlekłości oraz wymierzenie z tego tytułu kary grzywny w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do oddalenia skargi w zakresie przewlekłości postępowania, – art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie pomimo istnienia ku temu przesłanek, – art. 141 § 4 p.ps.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. zastosowania przepisu art. 111 § 2, – art. 7, 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i jego swobodną oceną. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła B. P. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. B. P. złożyła pismo pt. "Kalendarz wydarzeń w sprawie postępowanie administracyjne". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie dostrzeżono okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, co również wynika ze skargi kasacyjnej. Bowiem postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie ze skargi B. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi – umorzył postępowanie. Jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia Sąd w tej sprawie oceniał okres od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011 r. i doszedł do przekonania, że w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania należało umorzyć postępowanie w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postanowienie to jest prawomocne, gdyż nie została od niego wniesiona skarga kasacyjna. Zaskarżony kasacyjnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 10/14, jak wynika z jego uzasadnienia, obejmuje również okres od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011 r. w działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie wniesionej przez B. P. Tak więc Sąd pierwszej instancji wydał po raz drugi rozstrzygnięcie w tej samej sprawie prawomocnie osądzonej, co stanowi o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Poza tym orzeczenie prawomocne, a takim jest postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11, na podstawie art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również i inne sądy i organy państwowe (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 162–164). Sąd pierwszej instancji w sprawie II SAB/Łd 10/14, w której wniesiono skargę kasacyjną, nie mógł po raz drugi wydając wyrok, oceniać pod względem bezczynności i przewlekłości postępowania okresu objętego prawomocnym postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11, a tak uczynił, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodząca w tej sprawie, zwalnia Sąd z oceny innych zarzutów zamieszczonych w skardze kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni pod względem bezczynności i przewlekłości postępowania PINB w Łodzi okres następujący po dacie 5 października 2011 r., nieobjęty ww. postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.