II SA/Gl 282/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R.U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Na wniosek obecnie skarżącego R. U. Starosta [...], decyzją z dnia [...]r., nr [...], udzielił pozwolenia na budowę wiaty magazynowej w miejscowości R. [...], przy ul. [...], na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. W dniu [...]r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wpłynęło pismo R. L., właściciela sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]), dotyczące realizacji inwestycji przez skarżącego. Jego autor zwrócił się o przeprowadzenie kontroli odnośnie prawidłowości realizowanych obiektów, w tym negatywnego oddziaływania (hałas, zacienianie, zalewanie wodami opadowymi) na jego nieruchomość. Po wszczęciu postępowania, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, w dniu [...]r. dokonał oględzin nieruchomości stanowiącej własność R. i M. U., i stwierdził, że nowo wzniesiony budynek odpowiada gabarytami budynkowi wskazanemu w projekcie budowlanym. Inwestor dokonał jednak istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dobudowując pomieszczenie kotłowni o wymiarach [...]m w odległości [...]m od istniejącego ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami. Ponadto cały obiekt budowlany został wykonany w technologii murowanej, przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachodachówki. Postanowieniem z dnia [...]r. nakazano wstrzymać prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...]r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożono na skarżącego obowiązek przedstawienia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wskazane wyżej zmiany oraz dokonanie uzgodnień możliwości funkcjonowania obiektu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ pierwszej instancji zatwierdził zamienny projekt budowlany hali obrabiarek wraz z kotłownią, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Od tej decyzji odwołanie wnieśli B. i r.L. domagając się jej uchylenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził zamienny projekt budowlany hali obrabiarek wraz z kotłownią, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu organ podał, że zastosował się do wskazówek organu odwoławczego i ustalił krąg stron postępowania, z uwzględnieniem właścicieli sąsiednich nieruchomości, dając im możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odwołaniu od tej decyzji B. i R. L. powtórzyli poprzednio podniesione zarzuty, akcentując uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego obiektu oraz brak odpowiedniej ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla tego rodzaju obiektu. Podkreślili również, iż w toku postępowania właściciele nieruchomości o numerze [...]– Z. N. i A. K.., nie zostali poinformowaniu o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r., nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że nie wyjaśniono dokładnie, czy w ogóle istnieje możliwość legalizacji dokonanej inwestycji ze względu na przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ pierwszej instancji, po uzyskaniu od inwestora informacji na temat przeznaczenia terenu, na którym usytuowana została hala obrabiarek wraz z kotłownią oraz jej usytuowania względem granicy z nieruchomością sąsiednią, kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], ponownie zatwierdził zamienny projekt budowlany hali obrabiarek wraz z kotłownią, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że wspomniany budynek spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r., Nr 239, poz. 1597 ze zm.), w tym znajduje się w zgodnej z przepisami odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią. Ponadto organ zauważył, że wspomniana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. W swoim kolejnym odwołaniu B. i R. L. zarzucili organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W szczególności podnieśli, że wybudowana kotłownia znajduje się w odległości mniejszej aniżeli 3 m od granicy z ich nieruchomością oraz pominięcie faktu, że wybudowana inwestycja powoduje zwiększenie zatrudnienia, co bezpośrednio przekłada się na ilość miejsc parkingowych. Zaznaczono ponadto, że wzniesiony budynek pozbawia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powoduje zwiększone zużycie wody, energii elektrycznej oraz zwiększa ilość odprowadzanych ścieków. Zwrócono uwagę, że organ zaniechał powołania biegłego, który ustaliłby ponadnormatywne uciążliwości generowane przez wzniesiony obiekt, w tym hałas, wibracje, promieniowanie oraz pole elektromagnetyczne. Wskazano również, iż organ pominął treść § 20 pkt 2 lit. c uchwały Rady Gminy R. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego rodzaju inwestycji przewidywał obowiązek przeprowadzenia modernizacji i rozbudowy uzbrojenia terenu. Na koniec zaznaczono, że w toku prowadzonego postępowania zaniechano poinformowania o nim właścicieli nieruchomości o numerze [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją po raz kolejny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zastosowanego trybu postępowania, albowiem ustawa Prawo budowlane przewiduje trzy różne tryby legalizacji samowoli budowlanej, a w realiach rozpoznawanej sprawy nie da się jednoznacznie stwierdzić, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego pierwotne zamierzenie inwestycyjne (wiata magazynowa) w ogóle nie powstało, natomiast w jego miejsce powstała hala obrabiarek z kotłownią, trwale związana z gruntem, o innej konstrukcji ścian i innym przeznaczeniu. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że niewłaściwie zastosowano art. 51 Prawa budowlanego, gdyż w istocie należało wdrożyć tryb wskazany w art. 48 przywołanej ustawy. W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego, jakoby w miejsce pierwotnie planowanego obiektu powstał całkowicie inny, co uzasadniałoby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego wzniesiony obiekt ma taką samą powierzchnię jak w zatwierdzonej pierwotnie dokumentacji budowlanej, a zmiana materiałów użytych do jego budowy nie stanowi istotnego odstępstwa. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem organu odwoławczego, który sugerował, że jego postępowanie zmierzało w istocie do obejścia prawa poprzez zalegalizowanie innego obiektu niż wskazany w pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko akcentując użycie przez inwestora innych materiałów budowlanych oraz odmienną, od pierwotnej kwalifikację obiektu i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. pełnomocnik uczestników postępowania – B. i R. L., wniósł o oddalenie skargi akcentując, że w niniejszej sprawie w istocie nie doszło do odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę lecz do powstania innego obiektu budowlanego, a więc do samowoli budowlanej. Złożył również wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na którym swoje rozstrzygnięcie oparł organ pierwszej instancji, dopuszcza możliwość zalegalizowania robót budowlanych w sytuacji, gdy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie zmierzające do oceny wykonanych robót budowlanych i ewentualnego ich zalegalizowania w tym trybie, w pierwszej kolejności winien dokonać porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z istniejącym stanem faktycznym w zakresie wykonanych robót budowlanych i na tej podstawie stwierdzić, czy zaistniałe różnice odpowiadają pojęciu odstępstwa od projektu budowlanego. W celu określenia, czy i z jakimi odstępstwami został zrealizowany obiekt budowlany, niezbędnym jest odwołanie się do treści art. 36a Prawa budowlanego. W przepisie tym wskazano m.in., że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, okoliczność, czy w danej sytuacji inwestor dokonał istotnego bądź nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też zrealizował inny obiekt budowlany, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny ze strony organu. W realiach sprawy poddanej kontroli Sądu, ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony przyjął możliwość zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że wzniesiony przez skarżącego budynek (hala obrabiarek wraz z kotłownią) ani swoim rodzajem, ani też gabarytami, konstrukcją i przede wszystkim przeznaczeniem, nie odpowiada pierwotnemu zamierzeniu inwestycyjnemu określonemu w pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., którym była wiata magazynowa. Z prostego porównania, co również zauważył organ odwoławczy, wynika, że chodzi o zupełnie inny obiekt budowlany powiększony o pomieszczenie kotłowni. Nie można więc, jak czyni to skarżący w skardze, skutecznie bronić tezy, że nie doszło do wzniesienia nowego obiektu budowlanego, a jedynie do realizacji obiektu budowlanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Przypomnieć trzeba, że wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była wiata magazynowa o wymiarach [...]i wysokości [...]m,. o ścianach obudowanych z trzech stron blachą trapezową, z dachem dwuspadowym w konstrukcji stalowej, przykrytym blachą trapezową. Tymczasem z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wynika, że w miejscu planowanej wiaty powstał budynek hali produkcyjnej o konstrukcji ścian z pustaków z betonu komórkowego, ocieplonych styropianem, przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachodachówką, do którego dobudowano budynek kotłowni. Wymiary nowopowstałego budynku hali to [...]przy wysokości [...]m. Z powyższego wynika, że skarżący w istocie wzniósł całkowicie inny obiekt budowlany, aniżeli ten, na którego realizację uzyskał pozwolenie na budowę. Został on również umiejscowiony na nieruchomości inaczej, niż planowano to dla projektowanej wiaty, co wynika z przedstawionego projektu zagospodarowania działki. Zaistniały stan rzeczy nie może być kwalifikowany jako żadne z odstąpień, o których mowa w art. 36a Prawa budowlanego, gdyż odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę obejmowało wiatę, a więc obiekt budowlany będący w istocie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem skarżący wybudował budynek, czyli obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy. Prawo budowlane nie zawiera co prawda legalnej definicji pojęcia wiaty, ale pojęciem tym się posługuje w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że wiata nie jest budynkiem (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego, a także opis kategorii obiektów budowlanych w załączniku do ustawy – kategoria XVIII). W okolicznościach niniejszej sprawy wiata objęta pozwoleniem na budowę w ogóle nie została zrealizowana a w jej miejsce inwestor dokonał samowolnej budowy budynku hali produkcyjnej, na co nie uzyskał pozwolenia na budowę. Podzielić zatem należy pogląd organu odwoławczego, że na gruncie niniejszej sprawy działania inwestora zmierzały do zalegalizowania obiektu nieobjętego ani jego pierwotnym wnioskiem ani też decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji, w razie zastosowania trybu legalizacyjnego wskazanego w art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego oznaczałoby przejęcie kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej przez organ nadzoru budowlanego. Zasadnie więc wytknięto organowi pierwszej instancji brak podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie okoliczności sprawy dają podstawę do kontynuowania postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż budynek zrealizowany przez skarżącego został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że przepis art. 48 Prawa budowlanego również przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, wszak inny jest tryb i warunki takiej legalizacji (art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 49). Zaskarżona decyzja i zawarte w jej uzasadnieniu zalecenia, w sposób prawidłowy ukierunkowują dalszy tok postępowania administracyjnego, w którym obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie w szczególności zbadanie dopuszczalności wzniesienia obiektu o tego rodzaju gabarytach i przeznaczeniu na nieruchomości skarżącego w świetle treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie, czy nie narusza on przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dokonując kontroli postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego Sąd z urzędu zauważa, że doszło do naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, że sprawa trzykrotnie była przekazywana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, za każdym razem z innej przyczyny. Zdaniem Sądu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy możliwe było prawidłowe ukierunkowanie dalszego biegu postępowania już na etapie postępowania odwoławczego zainicjowanego pierwszym odwołaniem B. i R. L. Uchybienie to nie miało co prawda wpływu na wynik postępowania, jednakże Sąd wskazuje, że w przypadku ewentualnej dalszej przewlekłości postępowania stronom przysługują środki prawne służące do jej zwalczania, w tym możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego, po uprzednim wniesieniu zażalenia w tym przedmiocie (art. 37 § 1 k.p.a.). Mając na względzie opisane wyżej okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot poniesionych kosztów sądowych zauważyć trzeba, że art. 200 p.p.s.a. dopuszcza możliwość zasądzenia od organu kosztów na rzecz skarżącego jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. O zasądzeniu od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania (o co wnosił pełnomocnik B. i R. L.), nie orzeczono, jako że obowiązujące w tej materii przepisy ustawy nie dają ku temu podstawy (art. 200 i nast. p.p.s.a.).