II SA/Łd 307/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. LS Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]nr[...], po rozpoznaniu odwołania S. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia[...], nr [...]w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Wskazana decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego: S. M. w dniu 13 listopada 2013 roku dokonał w organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy studni o głębokości do 30 m i wydajności do 5 m3 na dobę na działce nr ewid. 120/9, obręb[...], położonej w S. przy ul. A. Starosta [...], decyzją z dnia[...], zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestora z dnia 13 listopada 2013 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623 ze zm.). W motywach decyzji organ wyjaśnił, że działka, na której inwestor planuje wykonanie obudowy studni, zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, który zabrania realizacji indywidualnych ujęć wody. Stosownie bowiem do treści § 20 ust. 1 pkt 5 i oznaczenia graficznego (na rysunku planu 1P-U) uchwały Nr XXI/191/2008 Rady Miejskiej w S. z dnia 5 czerwca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: A, B, C i D w S., na tym terenie obowiązuje zakaz budowy indywidualnych ujęć wody. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M., wnosząc o jej uchylenie, wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego, czyli art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Autor odwołania w jego motywach argumentował, iż organ nie uwzględnił podstawowego założenia koniecznego przy wykładni przepisów wprowadzających ograniczenie prawa własności, czyli tego, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca takich ograniczeń. Organ zbagatelizował także okoliczność, że na skutek wniesienia sprzeciwu odwołujący, jako właściciel nieruchomości, będzie pozbawiony możliwości korzystania z nieruchomości. W okolicy nie ma wodociągu doprowadzającego wodę, co uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli na budownictwo o charakterze usługowym. Zdaniem odwołującego trudno znaleźć uzasadnienie dla ograniczenia polegającego na budowie studni o parametrach określonych w zgłoszeniu, czyli na tyle małego ujęcia wód podziemnych, które nawet nie podlega reglamentacji z uwagi na ochronę zasobów wodnych. Nieobjęcie reglamentacją ujęć wód podziemnych o podanych parametrach wskazuje, że nie istnieje zagrożenie dla innych dóbr, które uzasadniałoby ograniczenie prawa własności. Skoro ustawodawca nie zdecydował się ograniczyć prawa własności w przypadku budowy tak małych ujęć wód podziemnych, to nie powinien też tego robić uchwałodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych obejmowało jedynie prace polegające na budowie obudowy studni, która ujęciem wody nie jest. Autor odwołania zwrócił także uwagę na treść przepisów szczególnych zawartych w planie miejscowym, czyli § 36 ust. 2 i § 37 ust. 2, które to przepisy – w jego ocenie – umożliwiają wykonanie na spornej nieruchomości studni. Wojewoda [...],po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wyjaśniając w motywach swojej decyzji, że dla działki objętej zgłoszeniem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ta leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 P-U, który jest definiowany jako tereny produkcyjno-usługowe. W przepisie § 20 ust.2 pkt 5 plan ustala warunki w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i zakazuje budowy indywidualnych ujęć wody. Mając na uwadze ten zapis planu Wojewoda jednoznacznie stwierdził, iż budowa indywidualnego ujęcia wody jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast odnosząc się do powołanego w odwołaniu przepisu § 36 planu organ wyjaśnił, że ranga tego przepisu jest taka sama jak normy § 20. Przepis ten dotyczy innej dziedziny regulowanej planem. Każdy z tych przepisów należy do ogólnych ustaleń planu miejscowego obowiązujących dla całego obszaru planu i żaden z nich nie ma mocy szczególnej w odniesieniu do drugiego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż przepis § 36 ust. 2 planu wskazuje, iż dopuszczalne jest wyposażenie terenów w sieci infrastruktury technicznej innych mediów oraz inne urządzenia infrastruktury technicznej ograniczone do obsługi wyłącznie poszczególnych terenów, pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń planu oraz interesów osób trzecich. Wyposażenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej ograniczone do obsługi wyłącznie poszczególnych terenów jest zatem możliwe w sytuacji, gdy nie stoi to w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu. Skoro zatem w innym punkcie planu uchwałodawca zabrania budowy indywidualnych źródeł wody bez wskazania, iż w sytuacji braku sieci wodociągowej możliwe są indywidualne, czasowe rozwiązania, to organ uznał, że inwestor nie może wykonać planowanych robót, gdyż byłyby one niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. W skardze do sądu administracyjnego S. M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 36 ust. 2 oraz w zw. z § 37 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego wniosku o całkowitym zakazie budowy obudowy studni. Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na pominięciu badania istotnych przesłanek warunkujących wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem oraz poprzez brak rozpatrzenia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób umożliwiający korzystanie z gruntu. W uzasadnieniu skargi S. M. powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została kwestia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącego, a polegających na wykonaniu obudowy studni o głębokości 30 m i wydajności do 5 m3 na dobę. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Takie też rozstrzygnięcia stały się przedmiotem skargi inwestora do sądu administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 przywołanej już ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; bądź 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Przesłanka, która zaistniała w sprawie niniejszej, ma miejsce w razie dokonania przez organ oceny, że realizacja budowy lub robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ulega wątpliwości, iż chodzi o akt prawa miejscowego uchwalony przez właściwy organ w trybie przepisów planistycznych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pierwszej instancji, stwierdzając, iż budowa studni jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowany był zgłosić sprzeciw. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał treść § 20 ust. 2 pkt 5 uchwały nr XXI/191/2008 Rady Miejskiej w S. z dnia 5 czerwca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: A, B, C i D w S. (Dz. Urzęd. Woj.[...]. Nr 221, poz. 2026). Przepis ten, dla obszaru objętego planem ustala zasady ochrony środowiska przyrodniczego, ustanawiając m.in. zakaz budowy indywidualnych ujęć wody, odprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu, tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów ściekowych, składowania odpadów na terenie działek, z wyłączeniem czasowego gromadzenia odpadów w pojemnikach na śmieci, ich segregacją i wywozem w ramach zorganizowanego systemu utrzymania i porządku w Gminie. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis ten stanowi przeszkodę do wybudowania na działce, objętej regulacją wspomnianego planu miejscowego, indywidualnego ujęcia wody, a takim niewątpliwie jest studnia głębinowa, której wykonanie planował skarżący. W świetle powyższych uwag, stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany był do zgłoszenia – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego – sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, i tak też uczynił. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż ani przepis § 36 ust. 2, ani § 37 ust. 2 planu miejscowego nie umożliwiają skarżącemu realizacji inwestycji. Pierwszy z powołanych przepisów – § 36 ust. 2 – dopuszcza wyposażenie terenów w sieci infrastruktury technicznej innych mediów oraz inne urządzenia infrastruktury technicznej, ograniczone do obsługi wyłącznie poszczególnych terenów, pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń planu oraz interesów osób trzecich. Jednak, w ocenie składu orzekającego, przepis ten należy niewątpliwie interpretować w powiązaniu z ust. 1 § 36, który określa, że program wyposażenia terenów przeznaczonych pod zabudowę, obejmuje sieci i urządzenia: zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia i oczyszczania ścieków, odprowadzenia wód opadowych, elektroenergetyczne i telekomunikacyjne. W tej sytuacji pojęcie "innych mediów", którym posługuje się § 36 ust. 2, oznacza "inne media" niż wymienione w § 36 ust. 1 planu miejscowego, a ten obejmuje swym zakresem sieci i urządzenia zaopatrzenia w wodę. Ponadto przepis § 36 ust. 2 planu dopuszcza wyposażenie nieruchomości w inne media pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń planu. Wobec jednoznacznej treści § 20 ust. 2 pkt 5 planu, trudno przyjąć, że wymóg zachowania pozostałych ustaleń planu, byłby w sprawie zachowany. Podobnie powołany przez stronę skarżącą przepis § 37 ust. 2 planu miejscowego nie ma w sprawie zastosowania. Regulacja ta dopuszcza, w uzasadnionych przypadkach, gdy nie jest możliwe zrealizowanie sieci infrastruktury technicznej według zasad, o których mowa w ust. 1 (w tym przy podejmowaniu ich przebudowy, ze zmianą trasy), budowę sieci we wszystkich terenach objętych planem, pod określonymi warunkami. Przepis § 37 ust. 1 planu stanowi, iż dla obszaru objętego planem, ustala się prawo realizacji sieci infrastruktury technicznej (podziemnej i naziemnej) wszystkich mediów w liniach rozgraniczających dróg (za wyjątkiem drogi krajowej oznaczonej symbolem 1KDGP), ciągów pieszo-jezdnych i ciągów pieszych, pod warunkiem nienaruszania wymagań określonych w przepisach odrębnych oraz uzyskania zgody zarządcy drogi; bądź w ramach pasów terenów przyległych do terenów komunikacji w granicach wyznaczonych liniami zabudowy i liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu możliwości zabudowy działek oraz wymogów przepisów szczególnych. Zdaniem sądu dokonując wykładni wskazanych przepisów bezspornie należy dostrzec, iż określają one sposób wykonania (konkretnie lokalizację) infrastruktury technicznej, a nie – jak to wywodzi strona – dopuszczają wykonanie tejże infrastruktury. Z tych powodów żaden z powołanych przez stronę zapisów planu miejscowego nie znajduje w sprawie zastosowania i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W treści skargi jej autor podniósł także zarzut naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, argumentując, że organy naruszyły te przepisy w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem zaniechały rozpoznania istoty sprawy, pomijając badanie przesłanek warunkujących wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie strony w sprawie tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem sądu również i ten pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach postępowania, wszczętego po otrzymaniu zgłoszenia, organ administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązany jest do oceny, czy jest ono kompletne oraz czy nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, w tym czy planowanie zamierzenie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez uprawnione organy jest zatem ograniczonych do wskazanych okoliczności, które mają wpływ na wynik sprawy. Nie ma podstaw wymagać, by organ na gruncie przepisów prawa budowlanego dokonywał analizy możliwości wykorzystania nieruchomości w świetle zapisów planu miejscowego. Organ administracji architektoniczno – budowlanej dokonując wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem możliwości wykorzystania gruntu zgodnie z przeznaczeniem (które określane jest w planie) wkraczałby w kompetencje organu planistycznego, który to jest uprawniony do kształtowania zabudowy na danym terenie. Z tego powodu sąd nie dopatrzył się naruszenia przywołanych przez stronę przepisów proceduralnych, uznając, iż przedmiot postępowania został wyjaśniony w sposób niewątpliwy. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także kwestia wielkości planowanego przez skarżącego ujęcia wody, skoro zapis § 20 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego wprowadza generalny zakaz budowy indywidualnych ujęć wody. Plan w tym zakresie nie wprowadza żadnego rozróżnienia w zależności przykładowo od wielkości, sposobu budowy, czy czasu użytkowania danego ujęcia wody. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż strona podważając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakazu budowy indywidualnych ujęć wody na terenie, który nie jest objęty infrastrukturą wodociągową, powinna swoje działania skierować w celu zakwestionowania zapisów prawa miejscowego. Te zagadnienia wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. Reasumując, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. k.ż.