III SA/Kr 425/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skarg A Spółka z o.o. z siedzibą w C na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...], z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...], z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...], z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania skargi oddala. Dyrektor Izby Celnej w dniu 17 stycznia 2014 r. wydał cztery decyzje o numerach : 1/ [...], 2/ [...], 3/ [...] oraz 4/ [...] – wszystkie utrzymujące w mocy decyzje wydane przez ten organ w pierwszej instancji w dniu [...] 2013r. odpowiednio o numerach : 1/ [...], 2/ [...], 3/ [...] oraz 4/ [...]. Przedmiotowe decyzje umarzały postępowania wszczęta na wniosek skarżącej A Sp. z o.o. w C w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] 2008 r. wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] . Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ : Do Izby Celnej wpłynęły wnioski skarżącej o dokonanie zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] 2008 r. na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w województwie [...] w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Skarżąca wniosła o zmianę dotychczasowej lokalizacji punktu gier na automatach na wskazaną w przedmiotowych wnioskach. Zmiany lokalizacji dotyczyły następujących punktów gier: 1/ Klub [...] "C", J. K. , Z, ul. Z miał być zastąpiony lokalizacją na Stacji Paliw M. J., E. J., I. J. S.J. , ul. Ł ,S ; 2/ Sklep Spożywczo-Przemysłowy, P.H.U. "D" s.c. I. K., L. K., P, ul. L. miał być zastąpiony lokalizacją w Restauracji "O" M. G., ul. S., J ; 3/ Bar Piwny F.H.U. " A", A. F., K miał być zastąpiony lokalizacją w Barze " P" A. B., ul. M, S; 4/ Sklep Spożywczy F.H.U. H. R., G, B miał być zastąpiony lokalizacją w Klubie Muzycznym "P" T. K. , Rynek, Z. W uzasadnieniu przedmiotowych wniosków skarżąca podniosła , że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, art.135 ust.2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U.2009.1540) wobec braku jego notyfikacji nie może być stosowany , zatem dopuszczalna jest zmiana zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry. Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowania wszczęte wnioskami skarżącej na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2012.749) , zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe , organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie organu , z istoty swojej zmiana zezwolenia jest możliwa tak długo , jak długo istnieje samo zezwolenie. Nie można bowiem zmieniać decyzji , która z mocy samego prawa , w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie , przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Organ stwierdził , że zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2008r. nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 74 punktach zlokalizowanych na terenie województwa [...] zostało skarżącej cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010r. , która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] 2013r. tego organu orzekającego w drugiej instancji. W związku z tym , że cofnięte zezwolenie utraciło ważność , postępowanie w sprawie jego zmiany – zdaniem organu – stało się bezprzedmiotowe. Utrzymując w mocy wyżej wskazane decyzje organu pierwszej instancji, Dyrektor Izby Celnej podniósł, że podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej ma treść pojęcia "bezprzedmiotowość postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z przypadkami, gdy dalsze prowadzenie wszczętego już postępowania jest niemożliwe z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Dyrektora Izby Celnej taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie w związku z cofnięciem w całości zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2008 r. nr [...]. Konsekwencją prawną ww. decyzji jest niemożność wprowadzenia jakiejkolwiek zmiany w treści tego zezwolenia. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej uznając, iż brak przedmiotu postępowania, tj. decyzji, której zmiany domagała się skarżąca , jest równoznaczny z bezprzedmiotowością tego postępowania, skutkującą koniecznością jego umorzenia w oparciu o powołany przepis. Tym samym art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej nie został naruszony. Pozostałe podnoszone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnych zarzuty, w tym kwestia techniczności przepisów ustawy o grach hazardowych oraz ich oceny pod kątem przewidzianego przepisami dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady obowiązku notyfikacji, nie były podstawą wydania zaskarżonych decyzji i w ocenie Dyrektora Izby Celnej, zarzuty te wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania . Na powyższe decyzje wpłynęły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w których skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 208 w zw. z art. 219 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę umorzenia postępowania tj. przesłanka bezprzedmiotowości z uwagi na nieostateczną decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2013r. w sprawie cofnięcia w całości zezwolenia nr [...] z dnia [...] 2008r. na prowadzenie działalności na automatach do gry o niskich wygranych na terenie województwa [...]; naruszenie art. 239 a Ordynacji podatkowej przez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie przez organ, że nieostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2013 roku cofająca w całości zezwolenie na prowadzenie działalności na automatach do gry o niskich wygranych, stanowić może podstawę innych merytorycznych rozstrzygnięć. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 17 stycznia 2014 roku i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, organ umarzając przedmiotowe postępowania oparł się wyłącznie na nieprawomocnej, zaskarżonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i przede wszystkim niewykonalnej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2013 roku, która na chwilę obecną nie może stanowić podstawy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu złożonych skarg skarżąca sformułowała następujące wnioski : jeżeli nieostateczną decyzję Dyrektora Izby Celnej o cofnięciu zezwolenia zakwalifikujemy, jako decyzję nadającą się do wykonania w trybie przepisów o egzekucji w administracji, o jej niewykonalności świadczy brak nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności ; wynika to z art. 239a Ordynacji podatkowej a contrario; skoro tego typu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności nie nadano, to nie podlega ona wykonaniu; jeżeli nieostateczną decyzję Dyrektora Izby Celnej o cofnięciu zezwolenia zakwalifikujemy, jako decyzję nakładającą obowiązek niepodlegający wykonaniu w trybie przepisów o egzekucji w administracji, to przepis art. 239 a Ordynacji podatkowej nie ma do niej zastosowania w tym sensie, że jej wykonalność z założenia nie może być spowodowana nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności ; decyzja taka może podlegać wykonaniu, wyłącznie gdy stanie się ostateczna, co wynika z ogólnej zasady wynikającej z art. 239e Ordynacji podatkowej; zasada ta odnosi się do wszelkiego typu decyzji, a nie tylko określonych przedmiotowo w art. 239a ww. ustawy. W ocenie skarżącej, niezależnie zatem, jak zakwalifikować nieostateczną decyzję o cofnięciu zezwolenia, nakładającą obowiązek podlegający, lub niepodlegający wykonaniu w trybie przepisów o egzekucji w administracji, to ze względu na swą nieostateczność lub brak nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlega ona wykonaniu. Do skarg została dołączona opinia prawna prof. dr hab. M. K., której treść stanowi – zgodnie z oświadczeniem skarżącej - integralny element merytorycznego uzasadnienia przedmiotowych skarg. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie w kwestii bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany cofniętego zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Odnosząc się do z kolei do kwestii wykonalności decyzji nieostatecznych , Dyrektor Izby Celnej stwierdził , że nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , w związku z tym nie ma do niej zastosowania art. 239a Ordynacji podatkowej , a w konsekwencji decyzja taka podlega wykonaniu. W związku z tym nieostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010r. o cofnięciu zezwolenia z dnia [...] 2008r. nr [...] na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] podlegała wykonaniu. Tym samym zarówno wniesienia odwołania od ww. nieostatecznej decyzji, jak i zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy, nie ma żadnego znaczenia dla kwestii wykonalności omawianej decyzji; cofnięcie wskazanego zezwolenia było skuteczne. W tym stanie rzeczy, zdaniem Dyrektora Izby Celnej, organ prawidłowo zastosował art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej uznając , że brak jest przedmiotu postępowania tj. decyzji , której zmiany domagała się skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest i znaną z urzędu , że Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] 2010r. cofnął zezwolenie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] 2008r. Decyzja cofająca zezwolenie została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] 2013r. i doręczona skarżącej w dniu 5 września 2013r. Przedmiotowa decyzja jest decyzją ostateczną i wykonalną. Ostateczna decyzja w rozumieniu Ordynacji podatkowej jest w szczególności każda decyzja wydana przez organ drugiej instancji po wyczerpaniu toku instancji. Z kolei zgodnie z art.239e Ordynacji podatkowej, decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. W rozpatrywanej sprawie decyzje umarzające postępowanie zostały wydane w pierwszej instancji w dniu [...] 2013r. , a decyzje w drugiej instancji – w dniu 17 stycznia 2014r. Z prostego zestawienia dat jednoznacznie wynika , że w niniejszej sprawie organ orzekał zarówno w pierwszej , jak i w drugiej instancji w dacie , gdy decyzja Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] 2013r. o cofnięciu zezwolenia nr [...] z dnia [...] 2008r. była ostateczna i wykonalna. W związku z powyższym nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarg odnosząca się do kwestii wykonalności decyzji nieostecznecznych i naruszenia art.239a Ordynacji podatkowej. Wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Powyższego stanowiska nie mogła również zmienić argumentacja skarg, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] 2013r. została zaskarżona do sądu administracyjnego ( i zarejestrowana pod sygn.akt III SA/Kr 1236/13) , gdyż skarga jest środkiem zaskarżenia o charakterze niesuspensywnym, co oznacza , że jej wniesienie nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym art.61 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi , który stanowi , że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na marginesie należy zauważyć , że w sprawie o sygn.akt III SA/Kr 1236/13 postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 grudnia 2013r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji , jednak wobec złożenia zażalenia przez Dyrektora Izby Celnej, przedmiotowe postanowienie nie było prawomocne. Zażalenie zostało rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014r. , sygn.akt II GZ 179/14 oddalającym zażalenie. W związku z powyższym dopiero od tej daty , tj. od dnia 24 kwietnia 2014r. wstrzymano wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej. Konsekwencją powyższych rozstrzygnięć jest stwierdzenie, że decyzje Dyrektora Izby Celnej wydane w pierwszej instancji w dniu [...] 2013r., a w drugiej instancji – w dniu 17 stycznia 2014r. były wydane w oparciu o ostateczną i wykonalną decyzję o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] 2008r. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Celnej zasadnie umorzył postępowania - wszczęte wnioskami skarżącej o zmianę lokalizacji miejsc prowadzenia działalności na automatach o niskich wygranych - na podstawie art.208 § 1 Ordynacji podatkowej wobec braku przedmiotu postępowania . Podnieść należy, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Późniejsze zmiany tego stanu ( faktycznego, czy prawnego) nie mają wpływu na ocenę zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Nie znajdując podstaw do uznania , że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , należało orzec jak w sentencji. W tym stanie rzeczy , Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.) , orzekł jak w sentencji.