II OSK 159/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 819/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 819/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej także: Fundacja) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku spółka [...] w Katowicach, poprzednio funkcjonująca pod nazwą "[...] (dalej: Spółka) wystąpiła do Marszałka Województwa Śląskiego o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji Jaworzno III – Elektrownia II. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Śląskiego dopuścił fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony, która pismem z dnia 25 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Śląskiego udzielił wnioskującej Spółce zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem. Fundacja wniosła odwołanie od powyższej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., uznając, że w odniesieniu do instalacji Spółki zostały spełnione przesłanki stwierdzenia faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a zatem podmiot ten spełnił przesłanki objęcia go systemem handlu uprawnieniami do emisji określonymi w przepisach ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695, dalej Ush). Skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła [...], domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Fundacja zarzuciła szereg naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w uzasadnieniu powołując się na wyroki sądów administracyjnych przedstawiła argumentację mającą wskazywać na zasadność podniesionych przez nią zarzutów. Wskazała m. in., że w jej ocenie zarówno organ I jak i II instancji w żaden sposób nie zbadały, czy i jakie dowody przedstawił wnioskodawca w niniejszym postępowaniu na okoliczność spełnienia przesłanek ustawowych otrzymania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 Ush. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 263/12 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia 7 grudnia 2011 r. W ocenie wówczas orzekającego sądu wojewódzkiego skarżąca nie posiadała legitymacji do zaskarżenia wymienionej decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z działalnością statutową Fundacji. Ponadto w ocenie tegoż sądu [...] nie wskazała, w jaki sposób jej udział w postępowaniu, a następnie domaganie się uwzględnienia skargi, miałoby służyć ochronie środowiska. Na skutek skargi kasacyjnej Fundacji od wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2299/12, uchylił powyższy wyrok – IV SA/Wa 263/12 – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji, że zakreślone w statucie Fundacji "cele skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przekonanie, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) jest zasadny przede wszystkim o tyle, o ile kwestionuje się ustalenie sądu wojewódzkiego, iż przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej Fundacji. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił także, że sąd I instancji ograniczył się do powierzchownej analizy przedmiotu sprawy, do której dopuszczono skarżącą Fundację i w której wniosła ona następnie skargę. Sąd I instancji powinien ocenić czy dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu nie naruszało prawa, mianowicie art. 31 § 1 zdanie końcowe ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), czyli czy było to uzasadnione celami statutowymi tej fundacji oraz czy przemawiał za tym interes społeczny. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji podniósł m. in., że cele statutowe i interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zapadł opisany na wstępie wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 819/14, którym oddalono skargę [...]. W motywach powyższego wyroku sąd I instancji stwierdził, że Fundacja zasadnie została dopuszczona do przedmiotowego postępowania administracyjnego na prawach strony, a przemawiały za tym zarówno jej cele statutowe, jak i interes społeczny rozważony przez pryzmat charakteru udzielonego Spółce zezwolenia i jego miejsca w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. W tym aspekcie eksponowano regułę związania wyrokiem w sprawie II OSK 2299/12. Stwierdzono dalej w motywach powyższego wyroku, że przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego przez Spółkę, związanego z podjęciem realizacji instalacji przyjaznej środowisku do końca 2008 r. Działania inwestycyjne podzielić można – wedle orzekającego sądu wojewódzkiego – na produkcyjne i nieprodukcyjne. W ocenie sądu I instancji niezasadne były twierdzenia skargi oraz pisma ją uzupełniającego, że prace przygotowawcze, o których mowa w art. 50 ust. 2 Ush winny być interpretowane w oparciu o art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm., dalej uPb). Skoro proces inwestycyjny, o którym mowa w art. 10c dyrektywy 2003/87/WE (2011/C 99/03), [Dz.U.UE C z dnia 31 marca 2011 r.] (dalej: dyrektywa) winien być interpretowany w sposób szeroki, to prace przygotowawcze mogły polegać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, na podjęciu na terenie inwestycji prac przygotowawczych związanych z przygotowaniem przyszłego placu budowy, polegające m. in. na: demontażu chłodni kominowej nr 1 i 2, demontażu rurociągów hydroodpopielania wraz z podporami i estakadą, demontażu konstrukcji stalowych podpór pod estakady rurociągów oraz mostów estakady, wyburzeniu żelbetonowych fundamentów podpór estakady i ich utylizacji, likwidacji zbędnych zapleczy biurowo-socjalnych firm obcych zlokalizowanych na terenie elektrowni, wyburzeniu budynków socjalno-biurowych firm obcych. Wszystkie te działania w rozpatrywanej sprawie zostały podjęte przed końcem 2008 r. Podkreślono także oznaczony sposób zdefiniowania pojęcia instalacji w Prawie ochrony środowiska, wywodząc iż odnosi się ona także do działań nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się ponadto w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów postępowania, a odnoszących się do zapewnienia prawa do czynnego udziału Fundacji. Skargą kasacyjną [...] (dawniej Fundacja [...]) zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła mu: na zasadzie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 Ush przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 50 ust. 2 Ush ma znaczenie odmienne od pojęcia "prac przygotowawczych" użytego w art. 41 ust. 2 uPb. na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt a i c" Ppsa w zw. z art. 50 ust. 2 Ush w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., albowiem organ ten dopuścił się naruszenia ww. przepisów Ush oraz K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 50 ust. 2 Ush winno być interpretowane odmiennie niż pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 41 ust. 2 uPb i w konsekwencji, że podjęcie realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 50 ust. 2 Ush, rozpoczyna się wraz z podjęciem czynności innych niż te wymienione w art. 41 ust. 2 uPb; b. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 Ush, w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów K.p.a. oraz Ush w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie uchylił decyzji organu I instancji i nie odmówił udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Ush, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria, by udzielić ww. zezwolenia inwestorowi; c. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w decyzji, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze, o których mowa w art. 50 ust. 2 Ush i że podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., przez co możliwe było udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Ush, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie winna była doprowadzić do wniosku, że czynności podjęte przez stronę nie są pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 50 ust. 2 Ush i nie zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać stronie postępowania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Ush. W skardze wywiedziono, że przywołane w niej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku WSA w Warszawie oddalił skargę. Opierając skargę kasacyjną na powyższych zarzutach, na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 Ppsa, Fundacja wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na zasadzie art. 203 pkt 1 Ppsa wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja podnosi, że w przepisach Ush nie utworzono żadnego (a tym bardziej jednoznacznego) wyłączenia, z powodu którego należałoby nadać pojęciu "prace przygotowawcze" inne znaczenie, niż to funkcjonujące na gruncie art. 41 ust. 2 uPb. W tym aspekcie powołano się na wykładnię logiczną i językową. Niesłusznie sąd wojewódzki miał zaaprobować stanowisko Ministra, że "prowadzenie prac przygotowawczych" w rozumieniu przepisów Ush nie jest ograniczone wyłącznie do katalogu prac wynikających z art. 41 ust. 2 uPb. Sąd wojewódzki co prawda w wyroku zawarł obszerną analizę pojęcia "procesu inwestycyjnego", ale nie wyjaśnił należycie, dlaczego zaproponowana przez niego wykładnia pozwala odstąpić od literalnej wykładni pojęcia "prac przygotowawczych" i nakazuje nadanie temu pojęciu odrębnego znaczenia na gruncie art. 50 ust. 2 Ush. Czym innym jest przypadek, którym w dwóch różnych aktach normatywnych nadano temu samemu pojęciu odrębne znaczenia, a czym innym, w którym na gruncie jednego aktu normatywnego definicji danego pojęcia brak, przy zdefiniowaniu tego pojęcia w innym akcie normatywnym. Co się tyczy naruszenia przepisów postępowania, którego miały dopuścić się orzekające w sprawie organy, to stanowią one następstwo wadliwej wykładni pojęcia "prac przygotowawczych". W ocenie Fundacji dowody zgromadzone w sprawie nie pozwalają przyjąć, że prace prowadzone przez inwestora na terenie budowy instalacji były pracami przygotowawczymi legalnie prowadzonymi na zasadach określonych w art. 41 ust. 2 i 3 uPb. W tym aspekcie ponadto wykluczono, aby organami uprawnionymi do wydania wiążącej opinii w przedmiocie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów byli "Komisarz unijny", czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Fundacja uważa, że "prace przygotowawcze" mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę albo odpowiedniego zgłoszenia. Postępowanie organów skarżąca kasacyjnie Fundacja uznaje za "nie licujące" m. in. z art. 7 oraz 8 K.p.a. W odpowiedzi Ministra Środowiska na skargę kasacyjną, reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie w całości na zasadzie art. 184 Ppsa z uwagi na to, że nie ma ona uzasadnionych podstaw, a ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie organu podjęte przez Spółkę liczne prace i czynności niewątpliwie mieszczą się w zakresie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, a ponadto zostały podjęte przed dniem 31 grudnia 2008 r., co było wystarczające w świetle przepisów Ush do wydania zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Pismem procesowym z dnia 4 listopada 2016 r. [...] wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa wg norm przepisanych. W ocenie tejże Spółki sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na słusznym założeniu, że dla wyczerpania przesłanki podjęcia prac przygotowawczych nie jest konieczne przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 41 uPb, istotne jest natomiast czy podmiot ubiegający się o zezwolenie podjął prace przygotowawcze w znaczeniu szerokim, także nie wymienione w ramach legalnej definicji z uPb. Pełnomocnik Ministra Środowiska podczas rozprawy podtrzymał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pełnomocnik uczestnika podtrzymał wnioski zawarte w piśmie procesowym Spółki, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sprawy, jak wynika ponadto z uzasadnienia sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Sformułowane we wniesionym środku zaskarżenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania mają drugoplanowy charakter, skoro nawet w sposobie ich sformułowania poczynione zostały odniesienia do nieprawidłowej – zdaniem skarżącej kasacyjnie Fundacji – wykładni przepisów prawa materialnego, a ponadto zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie uzasadniono w sposób nawiązujący do ich sformułowania w petitum skargi kasacyjnej. Chybiony jest zarzut kasacyjny, w którym Fundacja podnosi naruszenie przez sąd I instancji przepisu prawa materialnego – art. 50 ust. 2 Ush – na skutek przyjęcia wykładni, w świetle której pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w tym przepisie ma odmienne znaczenie od pojęcia "prac przygotowawczych" użytego w przepisie art. 41 ust. 2 uPb. Strona skarżąca kasacyjne uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinna wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego powinna wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi także wykazać w uzasadnieniu skargi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu − dlaczego powinien być zastosowany. W tej sprawie zarzut dotyczy tylko nieprawidłowej wykładni art. 50 ust. 2 Ush, ponieważ skarżąca kasacyjnie Fundacja uznaje, że tylko wykładnia językowa tego przepisu jest w tej sprawie dozwolona, a ponadto skoro przepisy Ush nie zawierają definicji "prac przygotowawczych", należy sięgnąć do takiego pojęcia zdefiniowanego w przepisie art. 41 ust. 2 uPb. Innymi słowy, strona skarżąca kasacyjnie wywodzi o nakazie zastosowanie tzw. analogii legis w sprawie poddanej kontroli sądu administracyjnego. Poglądu tego nie podziela orzekający w sprawie Sąd. W przepisie art. 50 ust. 2 Ush stanowi się, że podjęcie realizacji danej instalacji, a nie obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 3 pkt 1 uPb, następuje w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Z mocy art. 50 ust. 1 Ush wynika, że zezwolenie jest wydawane na wniosek podmiotu "podejmującego realizację instalacji spalania paliw". Ponadto za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a nie robót budowlanych, uznaje ustawodawca dzień przed dniem 31 grudnia 2008 r., kiedy podjęto "prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji". Nie ulega wątpliwości, że na skutek odesłania zawartego w art. 3 pkt 3 Ush pod pojęciem instalacji należy rozumieć określenie zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Natomiast w świetle dyspozycji art. 3 pkt 6 wspomnianej powyżej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), pojęcie instalacji obejmuje stacjonarne urządzenie techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b) oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (lit. c), których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei w świetle art. 41 ust. 1 i 2 uPb rozpoczęcie budowy zachodzi z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, takich jak: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji danego terenu, zagospodarowanie terenu budowy łącznie z budową tymczasowych urządzeń, a także realizacja przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby tej budowy. Z mocy art. 41 ust. 3 uPb prace przygotowawcze w tym znaczeniu mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem Natomiast art. 10c dyrektywy jednoznacznie stanowi, że tylko w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5 tej dyrektywy, państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, jeżeli ich proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia. Oznacza to, że również przepis art. 10c tejże dyrektywy odsyła do ogólnego pojęcia "proces inwestycyjny", które nie jest pojęciem prawnym wymienionym w art. 3 uPb. Także ustawodawca w art. 50 ust. 4 Ush nie nakłada obowiązku, żeby wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia, który inwestor składa do właściwego organu, zawierał w jego treści lub w załączniku do tego wniosku obowiązek dołączenia pozwolenia na budowę. Ponadto w przepisach Ush nie zawarto definicji legalnej pojęcia "prac przygotowawczych", zaś w istocie art. 41 ust. 2 uPb reguluje jedynie katalog prac przygotowawczych na potrzeby procesu budowlanego. Ustawodawca nie zawarł w przepisach Ush odesłania do stosowania przepisów uPb. Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku wywody skarżącej kasacyjnie Fundacji odnośnie nielegalnych – jej zdaniem – robót budowlanych, które w ramach przygotowania inwestycji miały być robotami samowolnymi. W tym zakresie przepisy Ush nie dawały organom właściwym do wydania zezwolenia na podstawie art. 50 ust. 2 cyt. ustawy żadnych kompetencji. Dodatkowo wypadnie zauważyć, że zagadnienie zgodnego z przepisami uPb wykonywania robót budowlanych w ramach realizacji inwestycji, skutkującej emisją gazów cieplarnianych zostało objęte regulacją ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1223 ze zm.), gdzie w art. 33 wyraźnie wskazuje się obecnie, że realizacja zadań inwestycyjnych, stanowiących roboty budowlane podlega kontroli przez organy nadzoru budowlanego, a kontrola powyższa prowadzona jest w aspekcie zgodności z przepisami uPb na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Tym samym organ właściwy do wydania zezwolenia w trybie przepisów Ush nie miał kompetencji do badania zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami uPb. Natomiast w tej sprawie w ramach faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego Spółka (działająca uprzednio pod nazwą "[...]) podjęła prace przygotowujące przyszły plac budowy, polegające m. in. na: na demontażu chłodni kominowej nr 1 i 2, demontażu rurociągów hydroodpopielania wraz z podporami i estakadą, demontażu konstrukcji stalowych podpór pod estakady rurociągów oraz mostów estakady, wyburzeniu żelbetonowych fundamentów podpór estakady i ich utylizacji, likwidacji zbędnych zapleczy biurowo-socjalnych firm obcych zlokalizowanych na terenie elektrowni, wyburzeniu budynków socjalno-biurowych firm obcych. Wszystkie te działania w rozpatrywanej sprawie zostały podjęte przed końcem 2008 r. Niesporne także jest, że do wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art. 50 Ush Spółka dołączyła potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 50 ust. 5 Ush. W tej sytuacji prawnej i faktycznej oraz biorąc pod uwagę cel publiczny realizacji tej inwestycji, sąd I instancji prawidłowo odwołał się do wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 2 Ush, a nie do wykładni językowej. Tego rodzaju prace przygotowawcze w świetle procesu inwestycyjnego, o którym stanowi ustawodawca, jak i art. 10c dyrektywy, odnoszą się bowiem do faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego w znaczeniu wyżej powołanym, a nie tylko prac przygotowawczych, o których stanowi przepis art. 41 ust. 2 i 3 uPb, a więc prac, które mogą być zrealizowane wyłącznie na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Trzeba także podkreślić, że Ush nie odsyła w tym zakresie do przepisów uPb, czego potwierdzeniem jest, że nie wymaga się dołączenia do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia załącznika, którym jest pozwolenie na budowę. Zasadne będzie tu przywołanie poglądu doktryny, z którego wynika, że powinno się uznać za niedopuszczalne stosowanie prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki i innych osób prawnych, co wynikać ma z przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152, op. cit.). Należy również zaznaczyć, że powyższa wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 50 ust. 2 Ush jest zgodna z jej prounijną wykładnią, biorąc pod uwagę ust. 3 pkt 13-16 komunikatu Komisji w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE (2011/C/99/03), który potwierdza, że tego rodzaju proces inwestycyjny powinien być faktycznie wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. Pozwala to przyjąć stanowisko, że dany proces inwestycyjny i związane z nim prace przygotowawcze obejmują wszelkie czynności faktyczne i prawne, których celem jest realizacja tej inwestycji w ramach procesu programowania, planowania, projektowania i wykonawstwa, jak i rozruchu odnośnie inwestycji produkcyjnych, czyli nie jest to tożsame tylko z procesem budowlanym. Dlatego też w tej sprawie proces inwestycyjny obejmował również prowadzenie na terenie tej inwestycji robót określonych w załączniku nr 6 do wniosku Spółki o wydanie źródłowego zezwolenia. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi zastosowanie przez sąd I instancji przepisu art. 151 Ppsa zamiast "art. 145 § 1 pkt a oraz c" Ppsa w związku z art. 50 ust. 2 Ush oraz w związku z art. 7 i 8 K.p.a. Na wstępie jednak należy podkreślić, że błędnie powołano w tym, jak i w kolejnych zarzutach kasacyjnych przepis "art. 145 § 1 pkt a oraz c" Ppsa, gdyż nie ma takich przepisów w cyt. ustawie. W istocie chodzi tu odpowiednio o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) Ppsa. Natomiast chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 2 Ush, ponieważ pojęcie prac przygotowawczych w rozumieniu art. 50 ust. 2 tejże ustawy powinno być wykładane odmiennie od pojęcia tych prac w rozumieniu art. 41 ust. 2 i 3 uPb. Ponadto podjęcie realizacji takiej inwestycji w rozumieniu art. 50 ust. 2 Ush rozpoczyna się już na etapie wcześniejszych prac przygotowawczych, niż wymienione w art. 41 ust. 2 uPb. Z tych względów nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, w którym podnosi się naruszenie przez sąd I instancji art. 151 Ppsa z powodu jego zastosowania, a braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wynika to z tego, że sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego w tej sprawie. Słusznie bowiem przyjął, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze w rozumieniu art. 50 ust. 2 Ush, a podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., stąd prawidłowe było udzielenie inwestorowi zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 Ush. Oznacza to, że chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez sąd I instancji art. 151 Ppsa z powodu jego zastosowania oraz braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w związku z art. 50 ust. 1 i 2 Ush, jak i w związku z art. 7 i 8 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia przez Ministra Środowiska decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia zezwolenia w świetle prawidłowo zastosowanej wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 1 i 2 Ush. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Ppsa. Wniosek Spółki o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje umocowania w przepisach Ppsa.