II GSK 2382/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 177/14 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 177/14 oddalił skargę A. S.A. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także jako SKO; Kolegium) z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającą Spółce na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.), wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w postaci podświetlanego słupa reklamowego o łącznej pow. reklamowej 6 m2, w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] marca 2018 r. Kolegium wskazało na art. 39 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej i uznało, że w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. W ocenie SKO wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe, ponieważ w odległości 6 m od proponowanej reklamy znajduje się skrzyżowanie i przejście dla pieszych, a w W. nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż podane, czyli od skrzyżowań lub przejść dla pieszych 60,0 m. Odległość ta wynika z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg [...] z grudnia 2006 r., zaktualizowanej w grudniu 2008 r., natomiast zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z powodu umieszczenia reklamy w pasie drogowym i w związku z tym odmowę wydania zezwolenia potwierdzają również: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19.04.2005 r. oraz pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...].10.2006 r. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd wskazał na wynikający z art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym i stwierdził, że nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca jest urządzeniem objętym tym zakazem. Podstawę egzystowania nośnika reklamowego w pasie drogowym stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., dopuszczający umieszczenie reklamy w pasie drogowym w szczególnie uzasadnionym przypadku. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane, jednak na tle unormowań ustawy o drogach publicznych można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu odbywającego się na niej ruchu drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze kolidowało z interesem publicznym, dlatego podjęcie przez organ decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. wymaga rozważnej i wnikliwej oceny okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie Sądu organ – mając na uwadze zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego między innymi przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczania, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem strony – zasadnie odmówił Spółce udzielenia wnioskowanego zezwolenia, uzasadniając przyjęte stanowisko w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu z dokumentów tych wynika, że pas drogowy na odcinku [...] pełni ważną rolę w układzie komunikacyjnym [...] i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Trafnie zatem organ uznał, że reklama w tym miejscu może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji zagrożenie w ruchu drogowym. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Sąd uznał zarzuty niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz że decyzja zawiera jedynie ogólne dane bez odniesienia do konkretnej sprawy, bowiem organ I instancji zindywidualizował rozstrzygnięcie, wskazując, że w odległości 6 m od proponowanej reklamy znajduje się skrzyżowanie i przejście dla pieszych, a nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 60 m od skrzyżowania lub przejścia dla pieszych. W tej sytuacji organ zasadnie przyjął, że nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek kwalifikujący się do udzielenia zezwolenia. Poza tym Sąd uznał, że skarżąca Spółka nie wykazała aby jej sprawę można było potraktować jako taki przypadek. Ponadto, zdaniem WSA, w tej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego i zastosowały właściwe przepisy prawa, natomiast decyzje uzasadniły zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. WSA nie zgodził się też ze skarżącą, że reklama w postaci podświetlanego słupa reklamowego nie stanowi zagrożenia dla ruchu drogowego, bo całkowita powierzchnia reklamowa to zaledwie 6 m2 i jest adresowana do pieszych, a nie do kierowców. Sąd wyjaśnił w tym kontekście, że lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzenia naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO, pomimo tego że WSA winien uwzględnić skargę na decyzję SKO z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego) i art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego), art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. (poprzez niesporządzenie protokołu z oględzin miejsca, w którym miał zostać umieszczony słup reklamowy skarżącej) oraz art. 80 k.p.a. (poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonowanie słupa reklamowego skarżącej stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego), których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w postaci podświetlanego słupa reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 6 m2, w okresie od dnia [...].04.2013 r. do dnia [...].03.2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów odnosi się do reklam o powierzchni 18 m2 i większych, a nie do małych (6 m2) i nie uwzględnia faktu, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidują w centrum miasta lokalizację reklam w formie słupów w pasie drogowym w okolicach skrzyżowań. Wobec tego istnieje istotna sprzeczność pomiędzy ustaleniami wskazywanej opinii, a przepisami prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie uznała za absurdalną zasadę, że każda reklama ma być oddalona od skrzyżowania o 60 m, zarówno ta wielkości 18 m2, jak i reklama w formie słupa o wielkości 6 m2 i faktycznym obszarze widzialnym dla okna ekspozycyjnego 1,91 m2. Ponadto, zdaniem skarżącej, wadą postępowania jest brak oględzin, z udziałem strony, miejsca usytuowania reklamy, zaś dokumenty powoływane przez organ są ogólne i pochodzą sprzed prawie 10 lat. SKO nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Wnosząca skargę kasacyjną oparła ten kwalifikowany środek odwoławczy na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uznając, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie, gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] października 2013 r., mimo że decyzja ta została wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nie zwrócił uwagi na naruszenie przez Kolegium art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego, a także braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z powodu nieprzeprowadzenia z udziałem strony postępowania oględzin miejsca, w którym miał zostać umieszczony słup reklamowy oraz art. 80 k.p.a. z powodu błędnego uznania, że funkcjonowanie podświetlanego słupa reklamowego proponowanego przez stronę w pasie drogowym [...] będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie skarżącej wskazane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, to organ wydałby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawione zarzuty kasacyjne uznać należy za niezasadne. Wskazać przede wszystkim trzeba, że podstawą prawną decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim podświetlanego słupa reklamowego o łącznej pow. 6 m2, utrzymanej następnie w mocy decyzją SKO z dnia [...] października 2013 r., były przepisy art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Przypomnienie w tym miejscu podstawy prawnej kwestionowanej decyzji ma istotne znaczenie z tego względu, że zakres ustaleń faktycznych w sprawie o wydanie, na wniosek strony, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy jest zdeterminowany treścią wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, bowiem to one wyznaczają organowi administracji publicznej kierunek prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak słusznie wskazał Sąd, z przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie natomiast do art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Z kolei art. 40 ust. 1 u.d.p. ustanawia wymóg uzyskania przez zainteresowany podmiot zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydawanego przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, gdy zajęcie obejmuje cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W świetle ustępu 2 pkt 3 tego artykułu zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. Z omówionych przepisów wynika, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. następuje m.in. w przypadku, gdy umieszczenie tam reklamy spowodowałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z konstrukcji art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zarówno udzielenie, jak i odmowa udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy jest oparte na zasadzie uznania administracyjnego. Rozpatrując wniosek strony o wydanie zezwolenia organ musi zatem przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy wydanie zezwolenia w każdym konkretnym przypadku nie spowoduje m.in. zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ważąc przy tym słuszny interes strony i interes obywateli. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji uznał, że ocena, o której wyżej mowa została dokonana przez organy obydwu instancji w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Sąd zgodził się z organami, że umieszczenie przez skarżącą Spółkę reklamy w pasie drogowym [...] w postaci podświetlanego słupa reklamowego o pow. 6 m2 bezsprzecznie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego, tym bardziej że słup miałby zostać ustawiony obok ruchliwego skrzyżowania w centrum W. i bez wątpienia odwracałby uwagę kierowców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja prawidłowości tej oceny organów, zaaprobowanej przez Sąd I instancji jest wykluczona, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czyli materialnoprawnej podstawy decyzji – art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zarzuty skargi kasacyjnej, które podważają tę ocenę z perspektywy doszukiwania się mających istotny wpływ na wynik sprawy i daleko idących wadliwości w postępowaniu wyjaśniającym, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z WSA, że skarżąca nie wykazała w postępowaniu administracyjnym "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za umieszczeniem proponowanej reklamy w pasie drogowym, czego nie podważa nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin pasa drogowego, bo taki dowód w tej sprawie nie był wymagany. Istoty rzeczy nie zmienia powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają lokalizowanie w centrum W. słupów reklamowych w pasie drogowym i to w okolicach skrzyżowań. Nawet jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość umieszczenia reklamy w określonym miejscu pasa drogowego, to plan w żadnym razie nie stanowi dla organu sui generis prejudykatu w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Innymi słowy organ, który prowadzi takie postępowanie nie jest związany wskazaniami planu. Oznacza to, że już samo przeprowadzanie przez organ dowodów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłoby niecelowe, a na pewno niecelowe byłoby konfrontowanie ich z dowodami zebranymi w tej sprawie przez organ. Wbrew zdaniu skarżącej kasacyjnie nie jest absurdalną zasada, że każda reklama ma być oddalona od skrzyżowania o 60 m, niezależnie od jej wielkości. Już w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. o sygn. akt II GSK 994/10 (LEX nr 746388) NSA stwierdził, że: "Zarządca drogi może przyjąć swoiste «domniemanie», iż zamieszczenie reklamy w odległości nie mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego." Poza tym jest oczywiste, że choćby mała reklama umieszczona w pobliżu skrzyżowania może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu, co wynika z jej celu i funkcji – przyciągania uwagi odbiorców. Należy mieć też na względzie, że w przypadku gdy strona ubiega się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, a kwestia usytuowania reklamy w pasie drogowym zawsze ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organy administracji prowadzące postępowanie w tym przedmiocie nie są zobowiązane przeprowadzać dosłownie każdego dowodu wnioskowanego przez stronę, zwłaszcza, gdy dysponują wystarczającym materiałem dowodowym potwierdzającym, że reklama w pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu na drodze. Z wszystkich wymienionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ten ostatni przepis nie mógł być zastosowany przez Sąd I instancji, który oddalił skargę Spółki. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.