II OSK 2945/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA del. Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 223/14 w sprawie ze skargi T. [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 czerwca 2014 r., sygnatura akt II SA/Gl 223/14, oddalił skargę T. S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [..] października 2013 r., nr [...] o wymierzeniu skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci rozdzielczej średniego i niskiego napięcia. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] stycznia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. S.A. w K. pozwolenia na budowę sieci rozdzielczej średniego napięcia 20kV i niskiego napięcia 0,4 kV wraz z kontenerową stacją transformatorową 20/0,4 kV w ramach zadania "Zasilanie osiedla budynków mieszkalnych – Etap I" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2013 r., powołując się na art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci rozdzielczej średniego napięcia 20kV i niskiego napięcia 0,4kV, zrealizowanych na podstawie tego pozwolenia na budowę, w wysokości 40.000 zł. Organ nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych w dniu 20 września 2013 r. i w dniu 2 października 2013 r. kontroli ustalił, że wskazane sieci są użytkowane bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nadto ustalono, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 15 marca 2011 r. i zakończono najpóźniej w dniu 20 kwietnia 2011 r. oraz że były one wykonywane na potrzeby osiedla domów wielorodzinnych, co do których w czerwcu 2011 r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, na czym opiera się ustalenie, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, oraz w jaki sposób określono wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu, dochodząc do wniosku, że wymierzając karę nie naruszono przepisów prawa. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 54, art. 55, art. 57 i art. 59f Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest inwestorem, który miał obowiązek zawiadomić o zakończeniu budowy oraz że to skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego bez tego zawiadomienia, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ drugiej instancji dowodów i twierdzeń wskazujących na brak tożsamości pomiędzy osobą prawną zobowiązaną do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a skarżącą, - art. 75, art. 76 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 2011 r. o wykreśleniu E. S.A. w K. z rejestru sądowego. Uzasadniając skargę podniesiono, że do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, przystąpiono przed dniem 2 listopada 2011 r., kiedy to E. S.A. w K., na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę, został wykreślony z rejestru sądowego. W tej sytuacji, jak dalej wywiedziono, skarżąca nie mogła być w 2013 r. ukarana za "domniemane delikty administracyjne nieistniejącej już spółki". Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności związane z przystąpieniem do użytkowania sieci rozdzielczej średniego napięcia 20kV i niskiego napięcia 0,4 kV zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2011 r. oraz wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie budzą wątpliwości. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, iż E. S.A. w K. została przejęta w trybie art. 292 § 1 k.s.h. przez E. S.A. w W., w wyniku czego powstała skarżąca. Dalej stwierdził, że w myśl art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana przejmuje z dniem połączenia wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, zaś stosownie do art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Nie może zatem w tej sytuacji – w ocenie Sądu pierwszej instancji – "budzić wątpliwości prawidłowość oznaczenia podmiotu zobowiązanego, tym bardziej, że to właśnie Spółka T. przystąpiła do nielegalnego użytkowania". Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że "wymierzenie przedmiotowej kary jest następstwem potwierdzenia naruszenia prawa". W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54, art. 55, art. 57 i art. 59f Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest inwestorem, który miał obowiązek zgłosić obiekt budowlany do użytkowania, - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 76 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji dowodów i twierdzeń wskazujących na brak tożsamości pomiędzy osobą prawną zobowiązaną ewentualnie do zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania, a skarżącą, - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie "polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, dla których pominięto okoliczności wskazujące na brak tożsamości pomiędzy osobą prawną zobowiązaną ewentualnie do zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania", a skarżącą oraz przyczyn, z powodu których "organ pominął jako dowód w sprawie odpis" postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 2011 r. o wykreśleniu E. S.A. w K. z rejestru, a także poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącej, "wskazujących na brak tożsamości pomiędzy inwestorem, który rzekomo przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego zawiadomienia właściwego organu", a skarżąca, - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 76 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z wyżej wymienionego odpisu postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że adresatem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wyłącznie ten podmiot, który przystąpił do użytkowania i na którego rzecz wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Biorący udział w sprawie Prokurator Prokuratury Regionalnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania z powodu składu sądu sprzecznego z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jednolity tekst Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, wydany po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, został bowiem podpisany przez dwoje sędziów, zamiast przez wymagany przez prawo (art. 16 § 2 p.p.s.a.) skład trzyosobowy. Tym samym wyrok ten podlega uchyleniu, a sprawa musi być ponownie rozpoznana przez sąd we właściwym składzie. Nie jest przy tym istotne, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu związanego z tym uchybieniem przepisów postępowania, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nieważność postępowania bierze pod rozwagę z urzędu. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu nieważności postępowania nie zwalnia sądu drugiej instancji z obowiązku odniesienia się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Odnosząc się zatem do przytoczonych podstaw kasacyjnych NSA uznał, że są one zasadne. Mimo nieprecyzyjnego przytoczenia podstaw kasacyjnych (np. przypisywanie naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. organowi administracji, który przecież tych przepisów nie stosuje, czy powiązanie naruszenia tych przepisów z uzasadnieniem "zaskarżonego postanowienia") wynika z nich, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i wymierzenie jej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, mimo że pozwolenie na budowę tego obiektu budowlanego nie zostało wydane na jej rzecz oraz mimo że – jak twierdzi – to nie ona przystąpiła do użytkowania tego obiektu budowlanego. Tak ujęta podstawa kasacyjna jest zasadna. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzana jest – jak wynika z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, czyli przed zawiadomieniem właściwego organu administracji o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55). Z kolei z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że to inwestor jest zobowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z tym nie powinno ulegać wątpliwości, że jedynie inwestor może naruszyć art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Tym samym kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być nałożona jedynie na inwestora. Inwestorem jest podmiot, któremu w pozwoleniu na budowę zezwolono na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, czyli podmiot, który jako inwestor został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 3 obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz § 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ). W Prawie budowlanym uregulowano przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40). W razie takiego przeniesienia inwestorem jest podmiot, na którego przeniesiono pozwolenie na budowę. Poza tym przypadkiem Prawo budowlane nie reguluje innej sytuacji, w której doszłoby do przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę można jednak przyjąć, że pozwolenie na budowę, jako swego rodzaju zezwolenie (zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez pozwolenie na budowę rozumie się decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego), mieści się w zakresie terminu "zezwolenie" użytego w art. 494 § 2 k.s.h. Można zatem uznać, że w razie przejęcia spółki, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą uprawnienia i obowiązki związane z udzieleniem tego pozwolenia na budowę. Wówczas spółka przejmująca może być także adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak natomiast podstaw prawnych do uznania, że spółka przejmująca może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wówczas, gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpiła spółka przejęta. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Nie można więc mówić o przejściu na spółkę przejmującą obowiązku zapłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co do której nie wydano jeszcze stosownego postanowienia. Ponadto uznanie, że w sytuacji, która polega na tym, że spółka przejęta przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, karę z tego tytułu można wymierzyć spółce przejmującej, sprzeciwia się istocie tej kary, jako sankcji administracyjnej, mającej na celu wymuszenie, aby inwestorzy stosowali się do obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Spółka przejmująca, która przejęła spółkę przejętą po przystąpieniu przez tą ostatnią do użytkowania obiektu budowlanego, nie ma żadnej możliwości uniknięcia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności poprzez pożądane przez ustawodawcę działanie zgodne z Prawem budowlanym (zawiadomienie o zakończeniu budowy albo wystąpienie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego), gdyż zdarzenie, od którego zależy możliwość wymierzenia tej kary, już wystąpiło. W ocenie NSA, spółka przejmująca spółkę będącą inwestorem obiektu budowlanego może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu budowlanego, tylko wtedy, gdy to ona przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą prawa i obowiązki przejętego inwestora, a więc także obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone, kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, w szczególności, czy miało to miejsce przed dniem przejęcia, którym jest – jak wynika z art. 493 § 2 k.s.h. – dzień wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Oznacza to, że wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skarżącej, wadliwie zastosowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżąca mogłaby być bowiem adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, którego inwestorem była E. S.A. w K., tylko wtedy, gdyby zostało ustalone, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, bez zawiadomienia o zakończeniu budowy doszło po dniu przejęcia przez skarżącą tej spółki. Kwestia ta nie została zaś przez organy administracji wyjaśniona, gdyż w żadnym z wydanych w obu instancjach postanowień nie wyjaśniono dlaczego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz E. S.A. w K., wymierzono skarżącej. Kwestią tą zajęto się dopiero w odpowiedzi na skargę, stwierdzając m.in., że to skarżąca przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co powtórzył Sąd pierwszej instancji. Stwierdzenia tego nie można jednak uznać za prawidłowe ustalenie, skoro organy administracji w wydanych w obu instancjach postanowieniach nie wskazały okoliczności, na których mogłoby się ono opierać oraz skoro skarżąca w skardze kasacyjnej twierdzi, że było inaczej. W związku z tym zasadna jest też ta podstawa skargi kasacyjnej, w której, aczkolwiek z innym uzasadnieniem, zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA, na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym uwzględnił, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie organu administracji określające należność pieniężną, co powoduje że zarówno koszty sądowe, jak i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej zostały ustalone w zależności od wysokości tej należności.