I OSK 2525/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.F., F.F. i I.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Postanowieniami tymi Minister – działając na wniosek Prezydenta Miasta Łodzi o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją tegoż Ministra z [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdzającego, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] września 1950 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dot. wywłaszczenia działki położonej we wsi Olechów, parcela 188 o pow. 11.567 m2, stanowiącej własność I. F. – odmówił wznowienia postępowania. Odmowę wznowienia postępowania Minister uzasadnił brakiem przymiotu strony Skarbu Państwa w postępowaniu, gdyż – jak stwierdził – Skarb Państwa nie był w dacie wydawania decyzji nadzorczej właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, bowiem tytuł ten do dawnej parceli nr 188, stanowiącej obecnie część działki nr 71/137, przysługuje [...] Spółka z o.o. zs. w Łodzi. W skardze na postanowienie Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wywodził, iż ustalenie czy podmiot powołujący się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę wznowienia, może nastąpić tylko w toku wznowionego postępowania. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Do badania statusu prawnego wnioskodawcy musi więc dojść już na etapie wznowionego postępowania. Wobec tego stwierdzić należało, że postanowienia wydane w obu instancjach są wadliwe, naruszające normę art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i podlegać muszą uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.F., F.F. i I.F., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, w szczególności naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z przepisami interpretacji przepisów postępowania i uznaniu, że organ administracji przy rozpoznawaniu podania o wznowienie postępowania, opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest uprawniony do oceny, czy wnoszący podanie posiada przymiot strony postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku uchylającego postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmawiającego wznowienia postępowania. Prezydent Miast Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sytuacji zatem, gdy nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wskazane w § 2 ww. artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia sprawę tylko pod kątem zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie miała miejsca. Jako podstawę zarzutów skarga kasacyjna wskazuje art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co oznacza, iż oparto ją na obu podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego i procesowego, jednak zarzut jest tylko jeden – naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku. Jako te przepisy wskazano art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 147 i art. 28 k.p.a., powołano także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak ze sformułowania zarzutów nie wynika, aby także chodziło o jego naruszenie. Artykuł 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że kontrola, którą sprawują sądy administracyjne nad działaniami administracji publicznej dokonuje się pod względem zgodności z prawem. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonych postanowień wyłącznie pod kątem zgodności z zasadami k.p.a., regulującymi kwestie wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienia bowiem zapadły w tym właśnie przedmiocie. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy powiązany został z art. 147 k.p.a. Przepis ten stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, zaś wznowienie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b tylko na żądanie strony. O naruszeniu tego przepisu można by mówić gdyby postępowanie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. nastąpiło z urzędu, a sąd dokonujący kontroli tego nie dostrzegł. W sprawie nie miało to miejsca. Wniosek o wznowienie postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł podmiot, powołujący się na prawo strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania stwierdził, iż przyczyna wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być oceniona już we wznowionym postępowaniu. W postępowaniu bowiem, a nie jego fazie wstępnej, może być badany interes prawny, a co za tym idzie, istnienie bądź nie przesłanki wznowienia, wskazanej w tym przepisie. Z oceną tą, na gruncie niniejszej sprawy należy się zgodzić. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji nadzorczej, oceniającej orzeczenia w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W sprawach dot. nieruchomości stronami postępowania są podmioty legitymujące się tytułami prawnorzeczowymi, ale także dochodzący swoich tytułów prawnorzeczowych w postępowaniach mających na celu wzruszenie decyzji tytułów tych pozbawiających. Postępowania zatem nadzwyczajne dotykać będą praw podmiotów, które tytuły posiadają i posiadały. Tego aspektu sprawy postępowania nadzorczego nie można było pominąć przy ocenie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 p.p.s.a.