I OSK 2665/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Raciąż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 909/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Raciąż na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Gmina Miejska Raciąż reprezentowana przez Burmistrza Miasta Raciąża wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M.K. składającej się z działki nr [...] z uwagi na to, że teren tych działek nie był objęty uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego Zielona II w Raciążu zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Raciążu Nr 111/19/94 z dnia 21 września 1994 r., a dz. [...], nadal wykorzystywana rolniczo, nie była wydzielona pod ulicę – tj. z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na opinię Burmistrza Miasta Raciąża z dnia 6 października 1997 r. nr [...], wg której zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego Zielona II w Raciążu zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Raciążu z dnia 21 września 1994 r. Nr [...] działki oznaczone na załączonej mapie podziału numerami: [...] stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, działki o numerach [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo jednorodzinne. Działki o numerach ewidencyjnych [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia 9 października 1997 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o nr ew. 1487/15 jest przeznaczony pod ulice osiedlowe – z powodu rażącego naruszenia prawa, w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. W następstwie rozpatrzenia wniosku M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie utrzymało w mocy ww. decyzję. M.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 61/12 uchylił obydwie powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wskazując naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak w aktach sprawy dokumentu wskazującego położenie działki nr [...] na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciąża. Sąd uchylając decyzje wskazał na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności ustalenie położenia działki nr [...] na wyrysach planu ogólnego z dnia 4 października 1989 r. oraz planu szczegółowego z dnia 21 września 1994 r. uwzględniających granice terenów oznaczonych symbolami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciąża, gdyż ustalenia faktyczne organu muszą być zrozumiałe nie tylko dla organu, ale także dla stron postępowania nie posiadających wiedzy specjalistycznej. Decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie rozpatrzyło wniosek Burmistrza Miasta Raciąża z dnia 21 grudnia 2010 r. nr [...] uzupełniony w dniu 7 lutego 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M.K. składającej się z działki nr [...] – w części dotyczącej wydzielenia działek o nr [...] – i stwierdziło nieważność tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazał organ, w wykonaniu wytycznych Sądu, Burmistrz Miasta Raciąża przedstawił organowi mapę – wyrys z mapy ewidencyjnej m. Raciąża w skali 1:2000 obejmujący teren działki nr [...] (w tym dz. nr [...]), na którym naniesiono w tej samej skali wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciąża (Uchwała Nr VII/29/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Raciąż w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Raciąż z dnia 4 października 1989 r. – ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Ciechanowskiego z 1989 r. Nr 10, poz. 287) oraz wyrys z uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego Zielona II w Raciążu (Uchwała Nr 111/19/94 Rady Miejskiej w Raciążu z dnia 21 września 1994 r. w sprawie uchwalenia uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego Zielona II w Raciążu – ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Ciechanowskiego z 1994 r. Nr 25 poz. 155). Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie mapy przedstawiającej przeznaczenie terenu działki nr [...]wg planu ogólnego i planu szczegółowego ustalono, że część dz. nr [...], z której wydzielono działki o nr [...] położone są na obszarze objętym planem szczegółowym i przeznaczenie działek opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. (działka nr [...] pod ulice osiedlowe, a działki [...] pod budownictwo jednorodzinne) – jest zgodna z tym planem. Poza planem szczegółowym znajduje się natomiast pozostała część dz. nr [...] od rowu melioracyjnego, który przecina w poprzek działkę nr 1487 do ul. Kraszewskiego, obejmująca wydzielone działki o nr [...]. Działki te znajdują się na terenie objętym planem ogólnym, oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolem E8ZN – zieleń niska i symbolem E5MN – zabudowa jednorodzinna, przy czym część działek o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E8ZN – zieleń niska, a pozostały obszar wydzielonych działek nr [...] na terenie oznaczonym symbolem E5MN – zabudowa jednorodzinna. Organ podkreślił, że plan ogólny na mapie przedstawionej przez Burmistrza Miasta Raciąża w toku nie przewiduje na tej części dz. nr [...], z której wydzielono działki o numerach [...] przebiegu jakichkolwiek dróg, czy ulic. Organ wyjaśnił, że zarówno w części "opis planu", w części "tekst planu", jak i w części graficznej plan ogólny nie przewiduje jakiegokolwiek ciągu komunikacyjnego na terenie obejmującym tę część działki nr [...], na której wydzielono działki nr [...]. Zatem, w ocenie organu, stwierdzenie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. o przeznaczeniu dz. nr [...] pod ulice osiedlowe nie znajduje uzasadnienia w planie ogólnym. Ponadto ta część działki nr [...] obejmująca obszar oznaczony w planie ogólnym symbolem E8ZN z funkcją "zieleń niska" położona jest nad rzeką. W opisie planu ogólnego w części 6. Ochrona i kształtowanie środowiska na str.14, a także w tekście planu w części 2.3 Ochrona i kształtowanie środowiska na str.7 dla obszaru nad rzeką Raciążnica i Karsówką plan ustala: "...-Bezwzględna ochrona doliny rzeki Raciążnicy i Karsówki przed zabudową i lokalizacją uciążliwych funkcji nie związanych z ochroną środowiska." Wydzielenie dz. nr [...] pod ulicę, tj. drogę, która w rozumieniu prawa budowlanego jest budowlą, a nadto służy celom komunikacyjnym, także wydzielenia dz. [...] pod budownictwo jednorodzinne nie służą realizacji celu, dla którego ustalono w planie ogólnym funkcję – zieleń niska, nawet jeśli dopuszcza zabudowę z tego powodu, że budowa drogi, czy budownictwo jednorodzinne nie są związane z ochroną środowiska. W związku z powyższym, organ uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku Nr [...]z dnia 9 października 1997 r. w tym zakresie jest rażąco sprzeczna z planem ogólnym miasta Raciąża, przy czym konfiguracja dz. [...] powoduje, że niezgodność wydzielenia tej działki z planem ogólnym w następstwie uniemożliwia wydzielenia działek od nr [...], z którymi dz. nr [...] ma wspólną granicę, mimo że choć działki nr [...] mają przeznaczenie zgodne z planem ogólnym. W ocenie organu zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważność decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. w zakresie wskazanym we wniosku Gminy Miasta Raciąż, tj. w zakresie wydzielenia działek [...] z powodu sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. – art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. M.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie po rozpatrzeniu wniosku M.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku, z dnia 9 października 1997 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, składającej się z działki nr ew. [...] w Raciążu, o pow. 4,5718 ha – w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku, z dnia 9 października 1997 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Raciążu, oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność skarżącego – w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku, decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Raciążu, oznaczonej numerem [...] (decyzja podziałowa) istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Organ nie dopatrzył się istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w tym okoliczności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż decyzja podziałowa, w części w jakiej rozstrzyga o wydzieleniu działek o numerach: [...], pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Wskazał, że art. 10 ust. 1 ww. ustawy określał zasadę, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie art. 10 ust. 2 ww. ustawy przewidywał wyjątki od tej zasady, ale nie miały one zastosowania w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzją podziałową. Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że tylko ta część działki nr [...], z której wydzielono działki o nr: [...] położona była na obszarze objętym uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego Zielona II w Raciążu, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Raciążu z dnia 21 września 1994 r. Natomiast pozostała część działki numer 1487, a mianowicie ta, z której wydzielone zostały działki o numerach: [...], i której jednocześnie dotyczy wniosek Miasta Raciąż o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, znajdowała się poza granicami ww. planu szczegółowego. W konsekwencji, za trafne organ uznał stanowisko, iż w ramach niniejszego postępowania, którego zakres wyznacza treść żądania wnioskodawcy – Miasto Raciąż żąda stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, jedynie w tej części, w jakiej z działki oznaczonej numerem [...], wydzielone zostały działki o numerach: [...] – należy badać zgodność decyzji podziałowej z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciąża, uchwalonego uchwałą nr VII/29 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Raciążu z dnia z dnia 4 października 1989 r. Organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że decyzja podziałowa, w części, w jakiej orzeka o wydzieleniu działek nr [...], jest niezgodna z planem ogólnym. W szczególności, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, iż plan ogólny nie przewidywał na terenie obejmującym tę część działki nr [...], przebiegu żadnego ciągu komunikacyjnego. Organ wskazał, że plan ogólny został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi, czy place. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). W związku z powyższym stwierdził, że nie można uznać, iż warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest wskazanie w planie przebiegu takiej drogi. Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, że wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulicę osiedlową, pomimo iż plan ogólny nie przewidywał przebiegu ulicy w tym miejscu, nie może zostać ocenione, jako niezgodne z tym planem. Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulicę, narusza przytoczone wyżej zapisy planu ogólnego, dotyczące ochrony środowiska. Plan ogólny nie precyzuje bowiem, jaki konkretnie pas terenu położony nad rzeką Raciążnicą jest wyłączony spod zabudowy. Nie można więc przesądzić, iż również ta część wydzielonej działki nr [...], która w planie została oznaczona symbolem E8ZN – zieleń niska, w świetle ustaleń planu ogólnego, jest wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy, tym bardziej, że w planie stwierdza się, iż teren ten stanowi rezerwę pod niesprecyzowane funkcje, po sprawdzeniu warunków gruntowo-wodnych. Organ zwrócił uwagę także, że w zaskarżonej decyzji, opierając się na przesłanej przez Burmistrza Miasta Raciąża mapie zawierającej podział działki nr [...], z wkreślonymi: granicami planu ogólnego, granicami planu osiedla Zielona II oraz liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu określonymi w planie ogólnym, stwierdzono, że część działek o numerach: [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E8ZN – zieleń niska, a pozostały obszar tych wydzielonych działek na terenie oznaczonym symbolem E5MN – zabudowa jednorodzinna. Dodał, że linie podziału pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] nie pokrywają się z oznaczoną, na przesłanej przez Burmistrza mapie, linią rozgraniczającą tereny o przeznaczeniu: pod zabudowę jednorodzinną i pod zieleń niską. Przedstawiony na przedłożonej mapie przebieg linii rozgraniczającej tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne z terenami przeznaczonymi pod zieleń niską należy jednak zweryfikować w kontekście ustaleń planu ogólnego, wynikających z jego rysunku. Zwrócił uwagę, że na rysunku planu, linia rozgraniczająca tereny o ww. przeznaczeniu została przedstawiona, jako linia przerywana, co w legendzie zostało opisane jako linia orientacyjna. Uwzględniając zaś ten zapis planu, który nie określa w sposób ścisły przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w planie ogólnym symbolem E8ZN z terenem oznaczonym symbolem E5MN, organ stwierdził, że nie można uznać, iż podział zatwierdzony ww. decyzją podziałową jest niezgodny z planem ogólnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto Raciąż, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Raciąża (plan ogólny), będący przepisem gminnym, nie przewidywał w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. ulic osiedlowych na gruncie stanowiącym projektowaną do wydzielenia działkę nr [...]. a tym bardziej nie ustalał przebiegu tych ulic w określonych liniach rozgraniczających. Przewidywał natomiast na tym obszarze budownictwo jednorodzinne oraz na nieznacznym obszarze zieleń niską. W tym stanie prawnym, przepis gminny obowiązujący w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Mirosława Kisielewskiego dla terenu działki nr [...], nie uprawniały do zatwierdzenia podziału wydzielającego działkę nr [...] jako przeznaczoną pod ulice osiedlowe. W skardze podniesiono także, że w wyniku podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę o nr [...] pod drogę w oparciu o plan szczegółowy Gmina Miasto Raciąż w dniu 7 lutego 2013 r. wypłaciła odszkodowania M.K. w kwocie [...] zł. Wskazano, że decyzja podziałowa została wprowadzona do obrotu prawnego dopiero w dniu 6 października 2006 r., co umożliwiło M.K. sprzedaż działek o nr ew. [...], a skarżąca, z uwagi na przedawnienie, nie miała możliwości dochodzenia opłaty adiacenckiej w celu zrekompensowania kosztów związanych z uzbrojeniem terenu drogi, jak również dochodzenia zwrotu kosztów związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 909/13 oddalił skargę. W ocenie tego Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie nie narusza prawa. Jak wskazał, z akt sprawy wynika, że Urząd Rejonowy w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. 4,5718 ha położonej w Raciążu będącej własnością M.K. zgodnie z projektem podziału wykonanym przez uprawnionego geodetę inż. M.B. Z decyzji wynika, że w wyniku podziału powstały działki o nr ew. [...]. Pismem z dnia 6 października 1997 r. nr [...] Burmistrz Miasta Raciąż wyraził opinię, że zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania osiedla budownictwa jednorodzinnego Zielona II w Raciążu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Raciążu z dnia 21 września 1994 r. nr [...[ działki oznaczonej na załączonej mapie podziału numerami: [...] stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, a działki o nr [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo jednorodzinne, natomiast działki o numerach ewidencyjnych [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] o pow. 0,6883 ha wnioskodawca wskazał, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania osiedla budownictwa jednorodzinnego pn. Zielona II ww. działka wydzielona pod drogę była i jest poza obszarem opracowania planu szczegółowego, a więc, w ocenie wnioskodawcy, dokonanie takiego podziału w trybie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości było niedopuszczalne, a dokonany podział dotknięty jest wadą nieważności z powodu braku podstawy prawnej jego dokonania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). We wniosku podniesiono również, że ww. działka była i jest działką rolną, a jej właściciel wykorzystywał ją pod działalność rolniczą oraz otrzymywał płatności do gruntów rolnych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jak wynika z akt sprawy, uproszczony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego pn. Zielona II zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Raciążu Nr 111/19/94 (Dz.Urz. Woj. Ciechanowskiego nr 25, poz. 155, z dnia 1 grudnia 1994 r.) przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 r., co wynika z zaświadczenia z dnia 20 listopada 2006 r. wydanego przez Urząd Miejski w Raciążu nr [...]. Zgodnie z przedmiotowym planem działki o nr ew. [...] były działkami przeznaczonymi pod ulice osiedlowe w ramach kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla pn. Zielona II. Burmistrz Miasta Raciąż wydał w dniu 14 września 2007 r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla niezabudowanej działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W decyzji tej wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się alternatywnie: z publicznej drogi gminnej (ul. nr 2, działka nr ew. [...]), z publicznej drogi gminnej (ul. nr 4, działka nr ew. [...]) lub z publicznej drogi gminnej (działka nr ew. [...], od jej części usytuowanej od południowej strony przedmiotowej działki). W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, na podstawie mapy przedstawiającej przeznaczenie terenu działki nr [...] wg planu ogólnego i planu szczegółowego, że część dz. nr 1487, z której wydzielono działki o nr [...], położona jest na obszarze objętym planem szczegółowym i przeznaczenie działek opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. (działka nr [...] pod ulice osiedlowe, a działki [...] pod budownictwo jednorodzinne) – jest zgodna z tym planem. Poza zakresem obowiązywania planu szczegółowego znajduje się natomiast pozostała część dz. nr [...] od rowu melioracyjnego, który przecina w poprzek działkę nr 1487 do ul. Kraszewskiego, obejmująca wydzielone działki o nr [...]. Działki te znajdują się na terenie objętym planem ogólnym, oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolem E8ZN – zieleń niska i symbolem E5MN – zabudowa jednorodzinna, przy czym część działek o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symb. E8ZN – zieleń niska, a pozostały obszar wydzielonych działek nr [...] na terenie oznaczonym symb. E5MN – zabudowa jednorodzinna. W świetle poczynionych ustaleń, Sąd nie zgodził się z zarzutem, że decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy organ administracji publicznej wydaje decyzję rozstrzygającą daną sprawę, mimo braku przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem, jak wskazał WSA w Warszawie, nie ulega żadnej wątpliwości, że w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku decyzji z dnia 9 października 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Raciążu, oznaczonej numerem [...], istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Sąd nie zgodził się też z zarzutem skarżącej, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku, w tej części, w jakiej stwierdza, że grunt stanowiący wydzieloną działkę nr [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ww. ustawy. Jak wyjaśnił, takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, iż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciąża, uchwalony uchwałą Nr VII/29 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Raciążu z dnia z dnia 4 października 1989 roku (Dz.Urz. Woj. Ciechanowskiego Nr 10, poz. 287 ze zm.), nie przewidywał na terenie obejmującym tę część działki nr 1487, przebiegu żadnego ciągu komunikacyjnego. Słusznie zdaniem Sądu wywodził organ, plan ogólny został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi, czy place. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). W związku z powyższym nie można w ocenie WSA w Warszawie uznać, że warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest wskazanie w planie przebiegu takiej drogi. Ponadto Sąd ten podkreślił, że skoro na działkach powstałych wskutek podziału działki nr ew. 1487 planowano budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, oczywistym jest, że ww. inwestycje powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – czego wymagają przepisy m.in. prawa budowlanego. Dostęp ten może być bezpośredni albo pośredni – np. za pomocą dróg wewnętrznych (dróg osiedlowych). Zatem wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulice osiedlowe, pomimo iż plan ogólny nie przewidywał przebiegu drogi w tym miejscu, nie może zostać ocenione, jako niezgodne z tym planem, a tym samym, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r. narusza art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Brak planu szczegółowego, w chwili wydania decyzji z dnia 9 października 1997 r., w zakresie działki ew. nr [...] oraz działek o nr [...] nie oznacza, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w ocenie ww. Sądu wskazana decyzja była zgodna z planem ogólnym obejmującym ww. działki. Jedynie marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że plan szczegółowy dotyczący części działek wydzielonych z działki o nr ew. [...] przestał obowiązywać od 1 stycznia 2004 r., a skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy działki o nr ew. [...], w której wskazano, że obsługa komunikacyjna może się alternatywnie odbywać za pośrednictwem właśnie działki o nr [...]. Powyższe pośrednio wskazuje, wprawdzie nie na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia 9 października 1997 r., że ww. działka miała pełnić funkcję drogi osiedlowej. Nie ulega wątpliwości, że część działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], była położona poza obszarem objętym planem osiedla Zielona II, ale samo powołanie się w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na opinię o zgodności przedłożonego projektu podziału z ustaleniami planu osiedla Zielona II, nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji stwierdzenia, iż podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tej części nieruchomości, planu ogólnego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulicę, narusza zapisy planu ogólnego dotyczące ochrony środowiska. Plan ogólny nie określa dokładnie, jaki konkretnie pas terenu położony nad rzeką Raciążnicą jest wyłączony spod zabudowy, i z tego powodu nie można domniemywać, iż z zabudowy wyłączona jest działka nr [...]. W odniesieniu do okoliczności wypłacenia przez skarżącą właścicielowi nieruchomości odszkodowania za wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem, działkę nr [...], która przeszła na własność skarżącej oraz kwestie skutków późnego doręczenia skarżącej ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Płońsku z dnia 9 października 1997 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozostaje ona bez znaczenia dla oceny legalności tej decyzji. W świetle powyższego Sąd podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wyrażony w zaskarżonej decyzji i uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Raciąż. Wyrokowi postawiła dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez bezpodstawne uznanie, że wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 tej ustawy pasa gruntu z przeznaczeniem pod ogólnie dostępną drogę osiedlową mogło nastąpić, pomimo że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto linii rozgraniczającej taką drogę, jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony 1 stycznia 1995 r. pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowailiu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi Gminy, w sytuacji gdy decyzja SKO w Ciechanowie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania podstaw nieważnościowych, co oznacza, że zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny determinują zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez uznanie, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie musiał zawierać, zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, linii rozgraniczających drogi czy place, wobec czego trudno przyjąć, że decyzja wydzielająca działki pod drogi jest z tym planem niezgodna, a tym samym rażąco narusza prawo. Skarżący kasacyjnie przywołuje w uzasadnieniu skargi wyrok Sądu Najwyższego z 29 marca 1995, r. w sprawie III ARN 7/95, w którym Sąd stwierdził, że "wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. Sąd Najwyższy w omawianej sprawie stwierdził jednak, nieważność zaskarżonej decyzji administracyjnej nie z powodu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lecz z powodu braku zgody właściciela nieruchomości na jej podział lub wydzielenie pasa gruntu pod drogę publiczną. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu, że "jeżeli nieruchomość objęta podziałem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi własność osoby fizycznej, to wyłącznie ta osoba jest uprawniona do złożenia wniosku o podział nieruchomości lub wyrażenia zgody na wydzielenie z niej pasa gruntu pod budowę drogi". Przywołane orzeczenie nie może być w tej sytuacji przydatne w sprawie. W przedmiotowej, poddanej kontroli instancyjnej sprawie, istotą sporu jest bowiem to czy podział był zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym, w pełni podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że nie można uznać, że warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidywanego wydzielenia działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., jest wskazanie przebiegu takiej drogi. Jak trafnie podnosi Sąd I instancji ustawa z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi czy place. Oczywiste jednak, było to, że skoro na działkach powstałych wskutek podziału działki nr ewidencyjny [...] planowano budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne – inwestycje te powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. O prawidłowości przekonania, że działka nr [...] mogła pełnić taką funkcję jest m.in. wskazana w uzasadnieniu wyroku decyzja Burmistrza Miasta Raciąż z dnia 4 września 2007 r. o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, w której wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się m.in. z publicznej drogi usytuowanej m.in. na działce nr ewid. [...]. Z tych wszystkich względów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Tym bardziej że różnice dotyczące interpretacji norm prawnych nie mogą być, jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Nieusprawiedliwione tym samym stają się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa procesowego, Sąd zasadnie bowiem oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.