IV SA/Po 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek od wypłaconych świadczeń rodzinnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku I. S. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") – wskazując jako podstawę prawną art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – umorzył postępowanie w sprawie spłaty odsetek od świadczeń rodzinnych na rzecz A. i K. S. za okres od 01 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., przyznanych na podstawie decyzji z [...] marca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją z [...] października 2010 r., nr [...], odmówiono Wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na rzecz córek, A. i K. S., w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W dniu [...] stycznia 2013 r. Wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o ponowne przeliczenie dochodu jej rodziny za rok 2009 i 2010 oraz o spłatę zaległych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], uchylono ww. decyzję z [...] października 2010 r. i przyznano Wnioskodawczyni żądane świadczenia na rzecz córek na okres od 01 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. W tym samym dniu wszczęto też postępowanie administracyjne w sprawie spłaty odsetek od niewypłaconych świadczeń rodzinnych w powyższym okresie. Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera przepisów umożliwiających wypłatę odsetek od zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, bez względu na przyczynę zwłoki w wypłacie tych świadczeń, dlatego organ nie znalazł podstaw prawnych do ich spłaty. Brak jest również podstaw do zastosowania art. 481 Kodeksu cywilnego, gdyż ustawa o świadczeniach rodzinnych do niego nie odsyła. Brak zaś podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej stwarza sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od opisanej decyzji Prezydenta Miasta I. S. wniosła o uchylenie tej decyzji oraz naliczenie i spłatę należnych odsetek. Zarzuciła błędność stwierdzenia organu administracji, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje w swej treści przepisów umożliwiających wypłatę odsetek od zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Wskazała, że w ustawie tej nie jest jasno i wyraźnie powiedziane, że odsetek z tytułu opóźnień w spełnieniu tych świadczeń nie nalicza się i nie ma możliwości ich wypłaty. Ustawa o świadczeniach rodzinnych tej kwestii nie reguluje. W związku z tym – zdaniem Skarżącej – w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do automatycznego zastosowania art. 481 Kodeksu cywilnego i naliczenia odsetek od opóźnionych świadczeń w trybie ustawowym w wysokości 13% w stosunku rocznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], wskazując jako podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i odmówiło przyznania wnioskowanych odsetek (pkt 2). W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z uwagi na to, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której przyznano Skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, nie zawiera przepisów umożliwiających wypłatę odsetek za zwłokę w wypłacie ww. świadczeń, to organ I instancji prawidłowo nie znalazł podstaw prawnych do ich spłaty. Zarazem SKO podkreśliło, że skoro wniosek Skarżącej wciąż funkcjonuje w obrocie prawnym, to nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Jednakże nie ma też podstaw do przyznania odsetek. W skardze na tę decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. S. wniosła o przyznanie i spłatę wnioskowanych odsetek. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację przytoczoną wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie zapadła w wyniku wniosku Skarżącej o spłatę odsetek od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń rodzinnych: zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Świadczenia te przyznawane są na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Organy obu instancji trafnie przyjęły, że w ustawie tej – a także, dodajmy, w innych przepisach rangi ustawowej, w tym w Kodeksie postępowania administracyjnego – brak jest podstaw prawnych do zasądzenia przez organ administracji odsetek od świadczeń rodzinnych wypłaconych z opóźnieniem (por. wyroki WSA: z 28.02.2008 r., IV SA/Po 719/07; z 14.09.2009 r., II SA/Op 243/09 oraz z 27.04.2012 r., II SA/Rz 149/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie oznacza to, że odsetki takie Skarżącej się nie należą, a jedynie, że nie można ich dochodzić na drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy, sprawa o odsetki od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń rodzinnych nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należałoby do właściwości organów administracji publicznej. Liczne przepisy – na czele ze wskazywanym przez Skarżącą art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) – przewidują możliwość zasądzania odsetek za opóźnienie w wypłacie należności, z różnych tytułów, jednak w tym przypadku jest to możliwe wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. wyroki WSA z 28.02.2008 r., IV SA/Po 719/07 oraz z 27.04.2012 r., II SA/Rz 149/12 – CBOSA; por. też uchwała NSA (7) z 05.03.2001 r., OPS 17/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 100). Dlatego, wbrew zarzutom skargi, orzekające w niniejszej sprawie organy, zgodnie z zasadą praworządności – w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w jego granicach (por. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) – nie były uprawnione do naliczenia i wypłaty żądanych odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczeń rodzinnych. Jeśli zaś – jak w niniejszym przypadku – żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem (tak trafnie wyrok NSA z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). W konsekwencji należy stwierdzić, że Prezydent Miasta zasadnie umorzył postępowanie o odsetki wszczęte z wniosku Skarżącej. Natomiast SKO niezasadnie rozstrzygnięcie to uchyliło i orzekło co do istoty sprawy (odmówiło przyznania wnioskowanych odsetek) – zapewne utożsamiając, całkowicie błędnie, pozostawanie w obrocie prawnym owego wniosku Skarżącej z istnieniem sprawy administracyjnej jako przedmiotu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozważanym przypadku wniosek Skarżącej inicjujący postępowanie był tylko jednym z koniecznych, acz niewystarczających warunków zaistnienia takiego "przedmiotu", obok m.in. wymogu występowania w przepisach materialnego prawa administracyjnego normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do orzekania we wnioskowanej sprawie (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2010, uw. II.1. do art. 105). Ten ostatni zaś wymóg, jak to już wyżej wskazano, nie był w niniejszej sprawie spełniony. Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak było podstaw prawnych do rozstrzygania przez SKO sprawy odsetek merytorycznie, czyli do "odmowy przyznania wnioskowanych odsetek", jak to ujęto w punkcie 2 zaskarżonej decyzji. Tym samym organ II instancji dopuścił się wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, a więc obarczonego wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Ponadto godzi się zauważyć, że orzeczenie tej treści, z naruszeniem ogólnych zasad informowania i perswazji (art. 9 i art. 11 k.p.a.), mogło wywołać u Skarżącej błędne przekonanie, że roszczenie o odsetki za opóźnienie w wypłacie zasiłku rodzinnego (wraz z dodatkami) na pewno Jej nie przysługuje. Gdy tymczasem, jak to już wyżej wskazano, ani organ administracji, ani nawet sąd administracyjny, nie są w ogóle w tej sprawie władni się wypowiadać, gdyż należy ona do właściwości sądu powszechnego (cywilnego) i tylko ten sąd może analizowaną kwestię autorytatywnie rozstrzygnąć. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, i podejmie rozstrzygnięcie właściwej treści.