II SA/Ke 518/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującą M. T. dokonanie rozbiórki części garażowej budynku mieszkalnego posiadającego kształt litery L o wymiarach w rzucie 3,25 x 10,60 m i 4,25 x 3,20 m, stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 292/4 w M. przy ul. S. 36. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W oparciu o wyniki kontroli z dnia 26.11.2010r. stwierdzono, że na działce nr ewid. 292/4 położonej przy ul. S. 36 w M. znajduje się budynek mieszkalny rozbudowany od strony południowo-wschodniej o część garażową o wymiarach w rzucie w kształcie litery L: 3,25 x 10,60 m i 4,25 x 3,20 m, przykryty stropodachem pełniącym jednocześnie rolę tarasu, konstrukcji murowanej z bloczków z betonu komórkowego, składającego z czterech ścian własnych bez ściany od strony istniejącego budynku mieszkalnego. Na poziomie tarasu nad istniejącym garażem znajdują się drzwi balkonowe stanowiące wyjście z budynku mieszkalnego. W istniejącym garażu znajdują się drzwi wejściowe stanowiące przejście do nowej części garażowej. Organ I instancji ustalił, że M. T. jest jedynym właścicielem działki nr 292/4. W dniu 22.09.2010r. zgłosił w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty na narzędzia i sprzęt rolniczy o wymiarach w rzucie 3,25 x 10,50 m. W ramach robót budowlanych rozpoczętych w październiku 2010r. wykonano cztery ściany na istniejącym fundamencie oraz strop żelbetowy. Instalacja elektryczna została połączona z instalacją znajdującą się w budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Starosta K. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia 22.09.2010r. Decyzja ta została uchylona, a postępowanie organu I instancji umorzone decyzją Wojewody z dnia [...], znak: [...], z uwagi na nieskuteczne doręczenie inwestorowi sprzeciwu przed upływem 30 dni. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nakazał M. T., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymać roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego o część garażową z powodu ich realizacji bez pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów, w terminie do 30.06.2011r., pod groźbą rozbiórki przedmiotowego obiektu. W piśmie z dnia 20.09.2011r. organ wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany traktuje rozbudowaną część budynku mieszkalnego jako odrębny budynek, co w ocenie organu oznacza, że inwestor nie wypełnił obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] Wobec nieprzedłożenia we wskazanym w powyższym piśmie terminie 14 dni żądanych dokumentów, PINB decyzją z dnia [...] znak: [...] nakazał M. T. dokonanie rozbiórki realizowanej części garażowej. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...], znak: [...] z uwagi na naruszenie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nieustalenie czy rozbudowana część stanowi odrębny obiekt. W oparciu o wyniki kontroli z dnia 20.01.2012r. organ dodatkowo ustalił, że istniejące w czasie kontroli w dniu 26.11.2010r. przejście między garażem a przedmiotowym obiektem zostało zamurowane. Po kontroli w dniu 26.11.2010r. wykonano ponadto nowe przejście o wymiarach 3,10 x 1,90 m, ścianę warstwową od strony budynku mieszkalnego, podciąg stalowy nad planowanym przejściem, zlikwidowano drzwi i okna od strony kotłowni, dokończono okładziny z płytek ceramicznych na stropodachu i zamontowano dwie bramy wjazdowe w garażu. Do zakończenia budowy pozostało zamurowanie przejścia miedzy budynkami i montaż balustrady oddzielającej taras budynku mieszkalnego od stropodachu budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] PINB zobowiązał inwestora, w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia w terminie do 30.03.2012r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wskazując, że projekt musi przedstawiać realizowaną inwestycję, która polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część garażową. Wobec nieusunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] W odwołaniu M. T. zakwestionował zasadność prowadzonego postępowania i zgodność z prawem czynności podejmowanych przez organ I instancji. W jego ocenie realizowana inwestycja nie stanowi rozbudowy budynku mieszkalnego, lecz budowę wolnostojącego budynku gospodarczego, przybudowanego do części garażowej budynku mieszkalnego, realizowaną na podstawie skutecznego zgłoszenia. W ocenie inwestora w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odwołaniu zakwestionowano ponadto pomiary wykonane przez pracowników organu. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...], wskazał, że zrealizowanej inwestycji nie można uznać za budowę wolnostojącego budynku budowlanego. Zrealizowana część przylega bowiem bezpośrednio do istniejącego budynku mieszkalnego, oraz połączona jest z nim przejściem o wymiarach 3,10 x 1,90 m. W ocenie organu, budynkiem wolnostojącym nie może być obiekt tworzący całość techniczno-użytkową z budynkiem sąsiednim będąc z nim funkcjonalnie związany. Organ wskazał, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy wiaty o powierzchni 34,25 m², a zatem obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m². W ocenie organu działanie inwestora miało zatem na celu obejście prawa, a wykonane roboty nie mieszczą się w ramach dokonanego zgłoszenia. Ponadto inwestor wybudował zupełnie inny obiekt niż deklarował w zgłoszeniu. Deklarował budowę wiaty, która w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi budowlę, zaś zrealizował budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Nadto w rysunku stanowiącym załącznik do zgłoszenia usytuowanie planowanej wiaty jest w innym miejscu, niż zrealizowany obiekt. Co do zarzutu błędnych pomiarów organ wskazał, że istniejące różnice są nieznaczne i nie mają wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 48 Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego skarżący upatruje w braku uzasadnienia rozstrzygnięcia, nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania, jak kwestionowanie uprawnień projektanta, zarzutu opieszałości organu I instancji, naruszenia zasady praworządności, należytego informowania strony o jej prawach, zasady prawdy materialnej, działania organu w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Za kuriozalne uznał uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie sprawdzenia wymiarów budynku w oparciu o EWMAPĘ, albowiem znajdujące się na niej dane pochodzą od organu. Zdaniem skarżącego, organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego. Organ nie doręczając informacji o tym, że zamierzenie budowlane wymaga pozwolenia na budowę, naruszył art. 9 k.p.a., wprowadzając skarżącego w błąd, w wyniku którego skarżący trzykrotnie musiał przedstawiać projekt budowlany, dwukrotnie musiał występować do Wójta o to samo zaświadczenie, dokonać niepotrzebnego ocieplenia budynku, zamurowywać kolejne otwory. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istniejące budynki nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie, ich ściany są zdylatowane, brak jest wspólnych instalacji, zostały zamurowane wcześniej istniejące połączenia miedzy nimi, a istniejące w dniu oględzin 20.01.2012r. zostaną wkrótce usunięte. Organowi zarzucono bezpodstawne przyjęcie jakoby zamiarem inwestora było obejście przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącego organ błędnie zastosował art. 48 Prawa budowlanego zamiast trybu przewidzianego w art. 50 i 51 cyt. ustawy, nie uwzględniając, że dokonanie zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie miało cech obejścia prawa, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu. Podkreślił również, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej powinno być przywrócenie porządku prawnego, a nie ukaranie sprawcy tym bardziej, gdy zrealizowany obiekt nie narusza porządku określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Miedziana Góra. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 września 2012r. skarżący oświadczył, że w zgłoszeniu wiata miała być usytuowana na całej długości wschodniej ściany garażu będącego częścią budynku mieszkalnego, a faktycznie została przesunięta o 1 m w kierunku południowym tworząc literę L. Powierzchnia uległa zwiększeniu o 3,40 m² w stosunku do powierzchni zgłoszonej. Wybudowany obiekt ma cztery ściany, a dach wiaty stanowi przedłużenie tarasu budynku mieszkalnego. Skarżący oświadczył, że nie jest rolnikiem, działka ma charakter budowlany, a nie rolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli z dnia 26 listopada 2010r. oraz z dnia 20 stycznia 2012r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt o wymiarach w rzucie w kształcie litery L: 3,25 x 10,60 m i 4,25 x 3,20 m, przykryty stropodachem, konstrukcji murowanej z bloczków z betonu komórkowego, składający się w dniu pierwszej kontroli tj. 26. 11.2010r. z czterech ścian własnych bez ściany od strony istniejącego budynku mieszkalnego, zaś w dniu 20.01.2012r. z murowanych ścian zdylatowanych od budynku mieszkalnego w części garażowej. Między realizowanym obiektem a istniejącym garażem wykonano przejście z drzwiami. Po kontroli w dniu 26.11.2010r. wykonano nowe przejście o wymiarach 3,10 x 1,90 m, ścianę warstwową od strony budynku mieszkalnego, podciąg stalowy nad planowanym przejściem, zlikwidowano drzwi i okna od strony kotłowni, dokończono okładziny z płytek ceramicznych na stropodachu i zamontowano dwie bramy wjazdowe w garażu. Do zakończenia budowy pozostało zamurowanie przejścia miedzy budynkami i montaż balustrady oddzielającej taras budynku mieszkalnego od stropodachu budynku gospodarczego. Dokonane w dniu 22.09.2010r. zgłoszenie, od którego nie wniesiono skutecznego sprzeciwu, obejmowało wiatę na narzędzia i sprzęt ogrodniczy o wymiarach w rzucie 3,25 x 10,50 m, na 4 słupach murowanych z cegły, z więźbą dachową jednospadową drewnianą z pokryciem blachą trapezową. Wykonany zakres robót budowlanych ewidentnie przekracza zakres robót określony w zgłoszeniu dokonanym przez inwestora w dniu 22 września 2010r. do Starosty K. jako budowa wiaty, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie zawierają definicji wiaty, tym niemniej nie można obiektu tego typu traktować jako synonimu budynku gospodarczego. Przykładowo wskazać tutaj można na przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie odróżnia te dwa obiekty, stanowiąc m.in, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25m2. W wyroku z dnia 28 grudnia 2007r. (sygn. II OSK 1740/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że budynek w odróżnieniu od wiaty stanowi obszar zamknięty z każdej strony przegrodami oraz posiadający zamykane drzwi i pogląd ten w całości należy podzielić. Dodatkowo można przywołać definicję wiaty zamieszczoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którą za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący zrealizował budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, a nie budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Budowa tego typu budynku wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 cyt. ustawy, nie zaś zgłoszenia. Bezspornie skarżący decyzją o pozwoleniu na budowę nie dysponuje, co oznacza, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Za prawidłowe należy także uznać stanowisko organu w kwestii trybu przeprowadzonej procedury legalizacji samowoli budowlanej. Zarzut dotyczący błędnego zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego zamiast art. 51 nie zasługuje na uwzględnienie. Powołany przepis art. 51 stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50, wobec czego powinien być interpretowany i stosowany razem z tym przepisem. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 3 w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robot budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 1 stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, tj. m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych i wiat o powierzchni zabudowy do 25 m². Organ nie mógł zatem zastosować art. 51 w sytuacji, gdy w wyniku zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, skarżący wykonał obiekt budowlany, inny niż w zgłoszeniu, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Jak już bowiem podniesiono, zrealizowany obiekt nie był zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia. W tym przypadku nie zachodzi więc sytuacja dokonania zgłoszenia z "naruszeniem art. 30 ust. 1", przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 3, gdyż nie można uznać, że realizacja przez skarżącego obiektu budowlanego, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, mimo deklarowanej wiaty o pow. 34,25 m² jedynie narusza przepis art. 30 ust. 1, mówiący o konieczności dokonania zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m². W postępowaniu legalizacyjnym w ramach wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] inwestor przedłożył projekt budowlany, z którego wynikało, że dotyczy on odrębnego budynku gospodarczego. W skardze podniósł, że istniejące budynki tj. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie, ich ściany są zdylatowane, brak jest wspólnych instalacji, zostały zamurowane wcześniej istniejące połączenia miedzy nimi, a istniejące w dniu oględzin 20.01.2012r. zostaną wkrótce usunięte. W ocenie Sądu pogląd jakoby zrealizowany obiekt budowlany miał charakter wolnostojący, a nie stanowił rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nie zasługuje na aprobatę. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej rozbudowy, należałoby zatem uwzględnić powszechne rozumienie tego pojęcia, które oznacza najczęściej powiększenie powierzchni zabudowanej, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę) lub taras. W przepisach nie określono również definicji "budynku wolnostojącego", tym niemniej w powszechnym rozumieniu oznacza on budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, gdy pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Tymczasem zrealizowany przez skarżącego obiekt przylega bezpośrednio do istniejącego budynku mieszkalnego, co wynika z wykonanej podczas oględzin dokumentacji fotograficznej. Istnieje przejście między budynkiem mieszkalnym a kontrolowanym obiektem, także w poziomie tarasu z części mieszkalnej na stropodach. Podnoszone w skardze twierdzenia o tym, że zrealizowany obiekt nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym, ściany zostały zdylatowane, brak jest wspólnych instalacji, istniejące wcześniej połączenia zostały zamurowane, a te istniejące w dniu oględzin 20.01.2012r. zostaną wkrótce usunięte, nie pozwalają na uznanie tego obiektu za wolnostojący, w sytuacji gdy stanowi on wraz z istniejącym budyniem mieszkalnym całość architektoniczną. Sam skarżący wskazuje, że dach nowowybudowanej części stanowi przedłużenie tarasu w budynku mieszkalnym. Organ nie mógł zatem uznać za wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...], złożenie projektu budowlanego wolnostojącego budynku gospodarczego, w sytuacji gdy organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowy obiekt stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, tj. nakaz rozbiórki. Wobec faktu, że przedłożony projekt budowlany nie dotyczy inwestycji faktycznie zrealizowanej tj. rozbudowy budynku mieszkalnego, organ prawidłowo uznał, że inwestor przedkładając projekt budowlany budynku wolnostojącego (garażu) nie usunął wskazanych przez organ nieprawidłowości (art. 49 ust. 3), co dawało podstawę do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podnoszone w skardze ewentualne niedokładności w pomiarach dokonywanych przez pracowników PINB , a także zarzut opieszałości w działaniach organu, nie mają wpływu na wynik sprawy, albowiem nie ulega wątpliwości, że inwestor zrealizował obiekt niezgodny ze zgłoszeniem, którego budowę mógł rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.