I SA/Wa 2571/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. i C. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan faktyczny 1. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2013 r. Z. C. i C. C. (dalej powoływani jako: skarżący), wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r,. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], wchodzącej w skład działek nr [...] i nr [...] obręb [...], podnosząc, iż w postępowaniu zwrotowym nie brały udziału wszystkie strony postępowania. 2 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr , odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. 3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1976 r., Rep. A [...], W. C., Z. C. i C. C. zbyli na rzecz Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą KW [...], z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportowo - rekreacyjnego "[...]' w [...]. Skarżący są ich spadkobiercami. Zdaniem Ministra, powołana decyzja o umorzeniu postępowania zwrotowego nie jest dotkniętą żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta została bowiem wydana na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister wskazał, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2000 Nr 46 poz. 543 ze zm., dalej powoływana jako: ugn), w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2004 r., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 w/w ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Minister podał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] obręb [...] oraz działka nr [...] obręb [...], na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Klubu Sportowego "[...]" i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] w dniu 14 grudnia 1998 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli istnieją przesłanki z art. 229 ugn, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, wszczęte zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 kpa - odpowiada prawu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Bk 828/2008, LexPolonica nr 2427152). W razie spełnienia przesłanek wynikających z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości jest niedopuszczalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 311/2009, LexPolonica nr 2449815). Zdaniem Ministra, w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], umarzająca postępowanie zwrotowe, nie może być uznana za naruszającą prawo (art. 105 § 1 Kpa). Minister, odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o z dnia 18 stycznia 2013 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r., iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, bowiem w postępowaniu zwrotowym strony nie brały czynnego udziału, wskazał, że okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i nie może być utożsamiana z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał również, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. 4. Skarżący na powyższą decyzję Ministra Budownictwa, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 229 ugn oraz art. 6 – 11, art. 61 § 4, art. 73, art. 74, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłana do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie zwrotowego. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. 1. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Zasada ta służy również ochronie praw słusznie nabytych na podstawie decyzji. 3. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucili, iż powołane decyzje o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przypomnieć jednak należy, iż zgodnie z orzecznictwem NSA o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przy czym w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W przedmiotowej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do takiego naruszenia prawa nie doszło. Zgłoszone w skardze zarzuty nie są bowiem tej miary, które wskazywałyby że doszło właśnie do wydania decyzji wbrew wszystkim przesłankom określonego przepisu. 4. Istota sprawy sprowadza się bowiem do jednoznacznego ustalenia, że z uwagi na oddanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich roszczenie o zwrot nie przysługuje, zgodnie z art. 229 ugn. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" i jest on przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 ugn ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Przy tym prawidłowa wykładnia art. 229 ugn prowadzi zaś do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. W związku z tym należało uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] umarzająca postępowanie zwrotowe została wydana zgodnie z art. 229 ugn i nie można jej także zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 5. Niezasadny jest również zarzut skargi, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zwrotowym. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 Kpa, a nie zaś przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zakreśloną w art. 156 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dodatkowo wskazać należy, że skoro roszczenie z art. 229 ugn skarżącym nie przysługuje, to kwestia braku udziału aktualnych właścicieli albo użytkowników wieczystych w postępowaniu zwrotowym nie ma znaczenie dla legalności decyzji. 6. Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzja wydana w sprawie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.