II OSK 2531/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 304/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...]w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 2531/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Z. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. S.A. w P. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno- magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w R. przy ul. O., gm. S. - uchylił w całości ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł w zażaleniu, że wniosek Stowarzyszenia nie stanowił żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W zażaleniu pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał na okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, tj. nowe okoliczności faktyczne, które wyszły na jaw i są istotne dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania stron, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem, a jego treść wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tymczasem organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do wyjaśnienia, w jakim trybie domaga się on weryfikacji decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., przyjmując, że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności. Tymczasem wnioskodawca twierdzi, że podanie nie stanowiło wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Tym samym za bezprzedmiotowe organ odwoławczy uznał postępowanie mające na celu ocenę dopuszczalności wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dlatego uchylił w całości postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zobowiązany będzie do podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania Stowarzyszenia, a następnie załatwienie tego podania zgodnie z jego treścią. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Z.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z analizy treści podania z dnia 24 maja 2013 r. nie wynika, aby intencją Stowarzyszenia było złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zatem Wojewoda Wielkopolski rozpatrzył dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności, którego w istocie Stowarzyszenie nie złożyło. Dokonanie takiego ustalenia stanowi podstawę do uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania organu I instancji, albowiem postępowanie mające na celu ocenę dopuszczalności wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. okazało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na obowiązek organu dokładnego ustalenia treści żądania stron, a w konsekwencji wezwania wnioskodawcy do wyjaśnienia, w jakim trybie domaga się on weryfikacji decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a., przez ich zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie; organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewodzie Wielkopolskiemu do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, o którym mowa jest w art. 149 § 1 k.p.a.; 2/ art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że jednym z warunków umorzenia postępowania jest jego wszczęcie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem Wojewoda Wielkopolski odmówił jego wszczęcia; 3/ art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), tj. naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi), choć orzeczenie to nie odpowiada prawu. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Ustalony i niezakwestionowany w skardze kasacyjnej stan faktyczny sprawy przedstawia się tak, że organ I instancji odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącego Stowarzyszenia Z., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie pozwolenia na budowę, zmienionej decyzjami tego samego organu z dnia [...] października 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] marca 2009 r. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że wniosek stowarzyszenia z dnia 23 maja 2013 r. nie stanowił żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – postępowanie w tym przedmiocie już się bowiem toczyło na skutek wniosku Stowarzyszenia z dnia 24 października 2011 r. Samo Stowarzyszenie, w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, potwierdziło, że wniosek z dnia 23 maja 2013 r. nie stanowił żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazało na okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uprawnione było zatem przyjęcie, że organ I instancji rozpatrzył dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności, którego w istocie Stowarzyszenie nie złożyło. Tym niemniej organ odwoławczy nie mógł w sprawie zastosować trybu określonego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie mógł uchylić postanowienia organu I instancji i umorzyć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro organ I instancji odmówił wszczęcia takiego postępowania. Skoro bowiem postępowanie takie nie zostało wszczęte, to nie może być mowy o jego umorzeniu. Brak bowiem było sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Oczywiście postanowienie organu I instancji było wadliwie. Obowiązkiem tego organu było wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania zawartego we wniosku Stowarzyszenia z dnia 23 maja 2013 r. Treść tego pisma wcale nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie, czy jest to wniosek o stwierdzenie nieważności, czy o wznowienie postępowania. Dopiero w zażaleniu Stowarzyszenie stwierdziło, że jego intencją było wznowienie postępowania. Prawidłowym zatem rozstrzygnięciem organu odwoławczego byłoby zastosowanie trybu z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenie postanowienia organu Ii instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wnioskiem strony. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie art. 188 p.p.s.a., uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśniają, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, uchylił także postanowienia organów obydwu instancji. W tej sytuacji sprawa powróci do organu I instancji, który uwzględniając rzeczywistą treść żądania strony podejmie rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.