VIII SA/Wa 179/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej: "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy") z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nakazującej na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 60 dni od daty otrzymania ww. decyzji projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na montażu 3 modułów wyniesionych RRU wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. Nr [...] zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek [...] "[...]" z dnia [...] czerwca 2013 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. Nr [...] zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji wezwał inwestora o wskazanie jakie prace zostały wykonane, jakie urządzenia zostały zamontowane i czy mogą mieć one wpływ na moc poszczególnych anten. W odpowiedzi na powyższe pismo przesłane zostały obszerne wyjaśnienia z których wynika, że na istniejącej stacji bazowej zamontowane zostały moduły wyniesione RRU, które spowodowały zmianę mocy Effective Isotropical Radiated Power (EIRP). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. Nr [...] zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] organ odwoławczy uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku powyższego, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. Nr [...] zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K. na żądanie [...] "[...]". Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ I instancji orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie: – projektu budowlanego zamiennego robot budowlanych – polegających na montażu 3 szt. modułów wyniesionych RRU wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. nr [...] zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem; – zamienny projekt budowlany powinien być wykonany w 4 egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zwierać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obiektu o nowych parametrach technicznych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej [...] z lokalizacją na działce o nr ewid. [...] przy ul. R. w K. została wybudowana na podstawie decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Inwestycja obejmowała budowę stalowej wieży antenowej TPMF o wysokości 40 m oraz kontenera technicznego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. stacji, po spełnieniu określonych wymagań. Następnie organ I instancji podniósł, iż zgodnie z pismem z dnia [...] lipca 2013 r. inwestor na początku maja 2013 r. wykonał prace polegające na montażu 3 szt. modułów wyniesionych RRU na istniejącej stacji bazowej mających na celu ograniczenie start w torach antenowych pomiędzy urządzeniami typu BTS, a antenami. W związku z powyższym, organ powiatowy za zasadne uznał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż inwestor dokonał rozbudowy inwestycji, a nie montażu. W jego ocenie w wyniku zmiany mocy EIRP nastąpiła bowiem zmiana parametrów technicznych i użytkowych obiektu przez co powiększył się obszar oddziaływania na środowisko. We wniesionym odwołaniu inwestor, wnosząc o uchylenie decyzji organu powiatowego, wskazał, iż została ona wydana na podstawie błędnej interpretacji przepisów Prawa budowlanego i ustaw towarzyszących. Podniósł, iż inwestor dokonał montażu urządzeń RRU zgodnie z obowiązującym prawem, a z kwalifikacji przedsięwzięcia wynika jasno, iż istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej jest dalej inwestycją nie oddziaływującą negatywnie na środowisko – nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco, oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego lub mogącego wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie przepisu § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) i nie znajduje się na obszarze Natura 2000. W ocenie inwestora dla ww. istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej brak jest zasadnego argumentu dla którego należałoby ponownie uzyskać decyzję ustalenia lokalizacji celu publicznego, bo montaż 3 RRU nie zmienia sposobu zagospodarowania, nie zmienia sposobu użytkowania inwestycji, nie powoduje zmiany kwalifikacji środowiskowej. Nadto – zdaniem skarżącego – projekt budowlany byłby trudny do wykonania z uwagi na brak elementów konstrukcyjnych, RRU posiada swoją fabryczną obejmę za pomocą której jest przykręcany do istniejących elementów wieży telekomunikacyjnej. Organ odwoławczy uchylając decyzję z dnia [...] października 2013 r. uznał, iż organ powiatowy prowadząc przedmiotowe postępowanie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., co spowodowało zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego. Zauważył, iż w załączonej przez PTK [...] Sp. z o.o. kwalifikacji przedsięwzięcia stacji bazowej z grudnia 2011 r. wskazano, iż przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś modernizowana stacja bazowa znajdować się będzie na istniejącej wieży kratowej o wysokości całkowitej ok. 40,0 m. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że na istniejącej wieży kratowej (wybudowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i oddanej do użytkowania) zamontowano 3 moduły. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nie uzasadnił dlaczego uznał, iż ww. roboty budowlane uznał za rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Powołał się na brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W ocenie organu odwoławczego za taki obiekt można uznać maszt – wieżę kratową usytuowaną na działce przy ul. R. [...] w K.). Nadto wskazał, iż wykonanie tego typu prac nie wymaga również dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy za niezasadny uznał także nakaz przedłożenia projektu zamiennego budowlanego, gdyż w przedmiotowej sprawie inwestor nie odstąpił w istotny sposób od ustaleń przewidzianych w projekcie budowlanym bądź warunkach ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. organ powiatowy wyraził zgodę na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na podstawie decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Roboty budowlane polegające na montażu modułów wyniesionych RRU zostały wykonane po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, a w takim konkretnym przypadku nie można wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnoszącym się do nałożenia projektu budowlanego zamiennego. Dlatego też – zdaniem organu odwoławczego – powyższe uchybienia skutkują uchyleniem decyzji organu powiatowego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło [...] "[...]" (dalej: "skarżący"). Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wnieśli zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez ich naruszenie z uwagi na nie wykazanie, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w sytuacji, w której materiał dowodowy pozwalał organowi na zajęcie stanowiska w sprawie tym bardziej, iż organ I instancji zajął stanowisko w sprawie określając przedmiot sporu oraz kwalifikując wykonane roboty budowlane jego rozbudowa (przebudowa – zmiana parametrów technicznych i użytkowych); 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób lakoniczny niepozwalający na ocenę merytoryczną stanowiska organu, który przyjął, iż obiekt nie został rozbudowany (dokonano jego przebudowy) albowiem zwiększenie jego mocy nie zmienia charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego; 3) art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, co świadczy, iż organ odwoławczy nie czytał uzasadnienia całej decyzji, w której wyraźnie wskazano, z jakich powodów dokonano takich ustaleń wskazując na poparcie stanowiska wyrok NSA; 4) art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z pominięciem art. 50 ust 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust 3 Prawa budowlanego z uwagi, iż wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przyjąć, iż nie miał zastosowania art. 48 Prawo budowlanego; 5) art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zwiększenie mocy inwestycji o kilka tysięcy W nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo że postępowanie to było poprzedzone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego dla innych parametrów technicznych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Podnoszone w skardze zarzuty uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych i wydawane przez ten organ rozstrzygnięcie winno odpowiadać zakresowi kompetencji wskazanemu w przywołanych przepisach. Jednocześnie, jak podkreśla się w doktrynie orzecznictwie wydanie decyzji kasacyjnej ma charakter wyjątkowy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. prof. zw., dr hab. Marka Wierzbowskiego i prof. nadzw. dr hab. Aleksandry Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2013, wydanie 2- str. 801- 802). Z treści tego przepisu oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż "...Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi I instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień na niektóre wnioski i zarzuty odwołania jest niedopuszczalne ..." Cytowane stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r. w sprawie sygn. akt IV SA 385/87 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Jak wynika z art. 138 § 2 organ może wydać na tej podstawie decyzję, zwaną też decyzją kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym brzmienie przepisu, o którym mowa określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu, jak i przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, zaś drugą przesłankę stanowi uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tym samym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie może zaniechać dokonania oceny którejkolwiek z nich i ograniczyć się jedynie do wykazania naruszenia przepisów postępowania, bez stwierdzenia, czy konieczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To jednocześnie wymaga od organu odwoławczego odniesienia się do merytorycznych okoliczności sprawy i nie pozwala na uchylenie się od tej oceny z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew wynikającemu z tego przepisu, jak wskazano w powyższych wywodach obowiązkowi organ odwoławczy ograniczył się do wymienienia stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym uchybień procesowych, pomijając zupełnie zarzuty odwołania, kierowane do rozpoznającej sprawę merytorycznie decyzji. W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wykazując szereg uchybień popełnionych przez organ I instancji, w szczególności co do braków i nieprawidłowości w zgromadzonej przez ten organ dokumentacji w żadnym stopniu nie wykazał przyczyn, dla których nie został zastosowany art. 136 k.p.a. ani też nie wykazał jaki te uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wykazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać w tym trybie uzupełnione pozwala na stwierdzenie naruszenia art. 136 k.p.a. Jak trafnie wskazuje skarżąca powoduje to także uchybienie nałożonemu przez art. 7 k.p.a. obowiązkowi podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wbrew postanowieniom art. 12 k.p.a., obligującym organy administracji publicznej do szybkiego i wnikliwego działania celem załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy mimo ciążącego na nim obowiązku nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Tym samym zasadny jest także zarzut skargi co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a. Jak już wspomniano, wbrew wskazanym wyżej przepisom i treści cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Tak bowiem należy ocenić brak odniesienia się do merytorycznych zarzutów odwołania i także merytorycznych ustaleń organu I instancji. Wobec tego, iż organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny poddanej mu do załatwienia sprawy, jak również nie wyjaśnił przyczyn nie zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowalne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z akt sprawy jednoznacznie nie wynika zakres objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji jest w ocenie Sądu przedwczesne. W tych okolicznościach organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań i wykładni w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie odnosząc się do zarzutów odwołania, a stwierdzeniu nieprawidłowości wykazać ich wpływ na rozstrzygnięcie oraz istnienie lub nie istnienie możliwości ich usunięcia przez organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a.