I OSK 2347/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S.-W. i Sz.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 384/14 w sprawie ze skargi Ireny S.-W. i Sz. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 384/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. S.-W., Sz. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717 ) ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy K., opłatę adiacencką w wysokości 1.793,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej własność I. S. – W. i Sz. W., położonej przy ul. K. [...], działka nr [...] spowodowanego wybudowaniem drogi. Organ wskazał, że przed inwestycją ul. K. nie była utwardzona wskutek robót budowlanych, gdyż była drogą gruntową. Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano protokołem nr [...] w dniu 7 grudnia 2010 r. Wobec braku sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej drogi, do jej legalnego użytkowania można było przystąpić w dniu 14 stycznia 2011 r. Organ wyjaśnił, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonego według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.)., a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowania albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Zgodnie z art.144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi (art.143 ust. 2 u.g.n.). W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi w terminie 3 lat od dnia stworzenia w/w warunków. W myśl art. 146 ust.1 i ust.1a u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i stawki procentowej określonej we właściwej uchwale rady gminy. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Organ szczegółowo opisał operat szacunkowy. Przyjął, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. W uchwale Rady Miejskiej Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej uchwalono, że opłata adiacencka wynosi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wspomniana różnica w tym przypadku wynosiła 3.587 zł, a więc opłata adiacencka wynosi 1.793,50 zł. Organ pierwszej instancji odnotował, że skarżący, w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r., zakwestionowali wskazaną przez organ datę stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej drogi podając, że powstają one już wówczas, gdy droga jest przejezdna i niezagrodzona, co w przypadku ul. K. nastąpiło już na przełomie czerwca/lipca 2010 r. Zatem termin do naliczania opłaty adiacenckiej powinien biec od dnia następnego po dacie zakończenia robót wskazanych w protokole odbioru, tj. od dnia 16 września 2010 r. Odnosząc się do tego pisma organ stwierdził, że kwestia terminu stworzenia warunków do korzystania z drogi została już wyjaśniona. Odwołanie wnieśli I. S. – W. i Sz. W., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania względnie uchylenia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego - art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w Poznaniu przy ul. K., II. mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenia prawa procesowego: - art. 78 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy nr [...] z dnia 10 maja 2010 r. na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi w sytuacji, gdy okoliczności, na które zawnioskowano ów dowód miały istotne znaczenie dla sprawy co skutkowało nie zgromadzeniem i nie rozpatrzeniem przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem przez organ administracji pogłębionego zaufania strony do władzy publicznej, - art. 78 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i świadków wskazanych w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi w sytuacji, gdy okoliczności, na które zawnioskowano ów dowód miały istotne znaczenie dla sprawy co skutkowało zgromadzeniem i nie rozpatrzeniem przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem przez organ zaufania strony do władzy publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podkreśliło, że oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosowanego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Organ odwoławczy przyjął, że operat szacunkowy został opracowany rzetelnie i zgodnie z regułami sztuki. W myśl art.148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje pojęć drogi oraz budowy drogi zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm., zwana dalej u.d.p.) Z wymienionych przepisów wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1/ wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2/ obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3/ wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wyżej wymienione przesłanki. SKO wyjaśniło, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć 3 letni termin określony w art.145 u.g.n. Nie ma ona jednak znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady jest to termin późniejszy, ustalony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Przedstawiona przez skarżących wykładnia pomija art.148b u.g.n. W rozpatrywanym przypadku warunki do korzystania z drogi stworzono w dniu 14 stycznia 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I. S. – W. i Sz. W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podnieśli tożsame zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się w istocie rzeczy do ustalenia, czy został zachowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką. Sąd wskazał, że art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadził przesłankę czasową - trzyletni okres dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to termin prawa materialnego, a zatem jego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Według art. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, że warunki takie zostały stworzone, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Chodzi o rzeczywistą oraz o zgodną z prawem (w tym głównie z regulacjami ustawy Prawo budowlane) możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia. Zdaniem Sądu, regulacja art. 148b oznacza, że momentem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie będzie data zakończenia prac budowlanych (wrzesień 2010 r.) lub też data odbioru robót, ale data pozwolenia na użytkowanie względnie data zgłoszenia do użytkowania poszczególnych urządzeń technicznych, skoro urządzenia te realizowane były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana stanu prawnego (dodanie art. 148b u.g.n.) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w skardze, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd ustalił, że protokół odbioru inwestycji nr [...] sporządzono komisyjnie w dniu 7 grudnia 2010 r. Wynika z niego, że roboty zostały wykonane do 15 września 2010 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił PINB dla Miasta Poznania o zakończeniu budowy drogi. Wobec braku sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej drogi do jej legalnego użytkowania można było przystąpić w dniu 14 stycznia 2011 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 16 grudnia 2013 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 23 grudnia 2013 r., zatem trzyletni termin ustalenia opłaty został przez organ I instancji dochowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. S. – W. i Sz. W. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w Poznaniu przy ul. K.; - art. 148b u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedstawionym stanie faktycznym nie ma on zastosowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedstawionym stanie faktycznym nie ma on zastosowania. Najpierw odnotowania wymaga, że wnoszący kasację nie podali precyzyjnie naruszonego przepisu. Art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami ma dwie jednostki redakcyjne, tzn. dwa paragrafy o różnej treści. W myśl art. 148b ust. 1, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 148b ust. 2, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Następnie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie uznał, jakoby przepisy art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Wprost przeciwnie, wyjaśniając podstawę prawną orzekania, Sąd pierwszej instancji, po wskazaniu normy art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonał wykładni pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", użytego w art. 145 ust. 2, właśnie na podstawie dyspozycji zawartej w art. 148b ust. 1 ustawy. Wreszcie skonstatować należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni spornej normy art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi należy uznać datę rozpoczęcia jej legalnego użytkowania ustalonego na podstawie procedur dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10. Odmiennej tezy nie można formułować w oparciu o stanowisko wyrażone w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11. Przedmiotem tej sprawy nie była opłata adiacencka lecz uchwała rady gminy ustanawiająca opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej. Nadto, nawet w przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku istota stanowiska NSA tkwi w tym, że opłata może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo będzie mógł korzystać z wybudowanej (a także odbudowanej lub rozbudowanej) drogi. Powtórzyć zatem należy, że korzystanie z drogi jest możliwe nie po zakończeniu budowy, ale po przystąpieniu do użytkowania drogi w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w Poznaniu przy ul. K.. Przystąpienie do użytkowania drogi nastąpiło w trybie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Sprzeciw nie został złożony, a zatem organy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że do użytkowania można było przystąpić w dniu 14 stycznia 2011 r. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (patrz: uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, ONSA i wsa 2009/5/84). Decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 16 grudnia 2013 r. Termin trzyletni, o którym mowa w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami został więc zachowany. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.