II FSK 588/14

II FSK 588/14 P O S T A N O W I E N I E Dnia 6 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Jerzy Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Po 16/13 w sprawie ze skargi R.N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i w podatku od nieruchomości za 2010 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Po 16/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R. N. - zwanego dalej "Skarżącym", na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - dalej "SKO", w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2010 r. Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego postanowienia stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Wójt Gminy M. wydał w dniu 8 lipca 2013 r. decyzję dotyczącą ustalenia Skarżącemu łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2010 r. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, a SKO wydało w dniu 1 października 2013 r. decyzję uchylającą w całości decyzję i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 29 października 2013 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność SKO, mającą polegać na nierozpoznaniu w terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 lipca 2013 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 213 r., poz. 267, z póżn. zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku samorządowego kolegium odwoławczego stronie służy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w powyższym zakresie. Wyczerpanie tego trybu skutkuje możliwością wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność danego samorządowego kolegium odwoławczego. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę do Sądu pierwszej instancji na bezczynność SKO bez uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. Z tego względu skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżący dążył do zaskarżenia bezczynności SKO w przedmiocie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 lipca 2013 r., tymczasem organ drugiej instancji rozpatrzył merytorycznie to odwołanie wydając decyzję z dnia 1 października 2013 r. W skardze kasacyjnej Skarżący, działający przez swojego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 697 zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed WSA w Poznaniu - 240 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed NSA - 240 zł). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 37 § 1 k.p.a. (traktowany jako przepis prawa materialnego) polegające na jego zastosowaniu. Skarżący podkreślił, że ten zarzut ma kluczowe znaczenie w sprawie, dotyczy ona bowiem postępowania podatkowego, a zgodnie z art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów tej ustawy nie stosuje się do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII. Natomiast powołany przez Sąd art. 37 k.p.a. znajduje się w dziale I k.p.a., a zatem nie ma zastosowania do spraw podatkowych. W postępowaniu podatkowym załatwianie spraw zostało uregulowane w art. 139-154 Ordynacji podatkowej, w szczególności w art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W przepisie tym brak jest zapisu odpowiadającego treści art. 37 § 1 k.p.a., natomiast obowiązek wynikający z art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. jest przewidziany dla aktów i czynności, a nie stanu bezczynności; 2) art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 i art. 106 § 3 P.p.s.a, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, polegające w istocie na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu postanowienia stanowiska Skarżącego, co do zaniechania wezwania organu do usunięcia naruszeń prawa przed wniesieniem skargi oraz wyjaśnienia co do rozstrzygnięcia związanego z kosztami postępowania (zwrotem wpisu); 4) art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 (poprzez ich niezastosowanie) oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (poprzez wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na odrzuceniu skargi, a nie umorzeniu postępowania i na nie zasądzeniu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., lecz w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., tj. umorzyć postępowania i zasądzić zwrot kosztów (art. 201 P.p.s.a.); 5) art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie zwrotu wpisu; 6) art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny winien uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok [zapewne chodziło o postanowienie - uwaga NSA] oraz umorzyć postępowanie sądowe. W uzasadnieniu Skarżący przede wszystkim wskazał, że obowiązkiem Sądu było sprawdzenie, czy przesłane przez organ dokumenty są zgodne z prawdą. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, że data, którą opatrzono decyzję z dnia 1 października 2013 r., nie jest w istocie datą sporządzenia (wydania) decyzji. Dowodem na to, że decyzja była antydatowana są okoliczności związane z jej nadaniem. Skarga na bezczynność SKO z dnia 29 października 2013 r. wpłynęła do SKO w dniu 31 października 2013 r., a pięć dni po doręczeniu skargi organowi - w dniu 5 listopada 2013 r., nadano decyzję z dnia 1 października 2013 r. więc 35 dni po rzekomym jej sporządzeniu (wydaniu), którą Skarżący otrzymał w dniu 7 listopada 2013 r., a więc dziewięć dni po nadaniu skargi (skargę nadano w dniu 29 października 2013 r.). W ocenie Skarżącego, nie zostało wyjaśnione dlaczego przez 35 dni zwlekano z wysłaniem decyzji. Jego zdaniem, to dopiero wpływ skargi do organu w dniu 31 października 2013 r. zmotywował organ do zajęcia się sprawą, tj. do przygotowania decyzji i jej przesłania. Nadanie decyzji po doręczeniu skargi ewidentnie wskazuje na akt wydania decyzji w trybie autokontroli, tj. w dniu 5 listopada 2013 r., a nie w dniu 1 października 2013 r., która to data jest niewiarygodna i narusza zasady logiki i doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. winien był przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający, gdyż było to niezbędne do wyjawienia istotnej wątpliwości polegającej na wytłumaczeniu tej 35 dniowej zwłoki w nadaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu. W ocenie Sądu odwoławczego, zasadnie Skarżący podnosi w skardze kasacyjnej, że przy rozpoznawaniu dopuszczalności skargi, Sąd pierwszej instancji zastosował niewłaściwy przepis, tj. art. 37 § 1 k.p.a. Konsekwencją przyjęcia błędnego założenia co do zastosowania w sprawie tego właśnie przepisu, było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wniesioną skargę na bezczynność SKO należało, bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Koniecznym jest w tym miejscu przypomnienie, że w niniejszej sprawie Skarżący złożył skargę na bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji - Wójta Gminy M. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2012 r. Rację ma zatem Skarżący podnosząc w uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, że do postępowania z zakresu spraw podatkowych zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), gdzie w rozdziale 4 działu IV tej ustawy w art. 139-154c uregulowane zostało załatwianie spraw w postępowaniu podatkowym. Nie ma zatem podstaw do zastosowania w tym postępowaniu przepisów k.p.a., w tym również art. 37 § 1 tej ustawy, który to przepis legł u podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Stanowi on, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe postępowanie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Takie brzmienie zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Natomiast w myśl art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi na gruncie procedury podatkowej odpowiednik art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Zatem mając na uwadze treść tego przepisu, należy wskazać, że nie wprowadzono w nim obowiązku wezwania organu, nad którym nie ma ustanowionego organu wyższej instancji do usunięcia naruszeń prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Takie rozwiązanie zawiera natomiast art. 37 § 1 k.p.a., który jednak, jak zasadnie podniósł Skarżący nie mógł być podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawi, ani też, jak błędnie przyjął to Sąd pierwszej instancji, źródłem jakichkolwiek konsekwencji prawnych. Obowiązek uprzedniego wezwania organu pozostającego w bezczynności (w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie nie ma nad nim organu wyższego stopnia) do usunięcia naruszenia prawa został przez Sąd pierwszej instancji wywiedziony z tego właśnie przepisu, co w konsekwencji odprowadziło do odrzucenia, z tego właśnie powodu, skargi na bezczynność. Tak więc Sąd odrzucił skargę na skutek zastosowania niewłaściwego przepisu, tj. art. 37 § 1 k.p.a. W konsekwencji zastosowania tego przepisu Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził analizy i nie wypowiedział się co do skutków prawnych, które wynikają z adekwatnych w sprawie przepisów, tj. art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Odrzucając skargę w wyniku przyjęcia błędnego założenia co do konieczności zastosowania w sprawie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się merytorycznie, co do kwestii, które stanowiły przedmiot pozostałych zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Skoro brak było w tej mierze, z powodów wskazanych wyżej, jakiejkolwiek wypowiedzi ze strony Sądu pierwszej instancji, przedwczesnym i byłaby ocena zasadności tych zarzutów przez Sąd drugiej instancji. Można tylko stwierdzić, iż konsekwencją odrzucenia skargi powinno być zwrócenie Skarżącemu uiszczonego od skargi wpisu, co jednoznacznie wynika z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednakże z art. 232 § 2 tej ustawy wynika, iż postanowienie w przedmiocie wpisu może być także wydane na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjne posiada usprawiedliwione podstawy i dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku Skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 P.p.s.a., w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych od postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zasądza koszty postępowania jedynie w wypadku orzeczeń kończących postępowanie w danej instancji, które są wymienione w ww. przepisie, tj. o których mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W przepisach tych mowa jest wyłącznie o skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu pierwszej instancji, a nie od jego postanowienia. Wątpliwości w tej mierze usunęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w myśl której art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Z uchwały tej wynika także, iż co do zasady, w określonych sytuacjach możliwe jest zasądzenie przez sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrujący sprawę kosztów postępowania obejmujących także koszty postępowania kasacyjnego.