II OSK 3364/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 581/14 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. O. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r., którym uchylono postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające wznowienie postępowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. O. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków, wod. – kan., c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] na działkę nr [...], drogą wewnętrzną na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji złożył J. F., wskazując jako podstawę swego wniosku art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że działki, których właścicielem jest wnioskodawca, nie zostały uznane za położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji nie jest on stroną postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. F. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego badanie, czy wnioskodawca ma przymiot strony w zakończonym postępowaniu następuje po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Wyjaśnienie, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje zaś, gdy jednoznacznie wiadomo, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego. Nadto Wojewoda podkreślił, że zaprojektowanie nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektów od granic nieruchomości, nie przesądza tego, czy projektowane obiekty oddziaływują na sąsiednie nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. O., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 61a § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie skarga została wniesiona przez osobę nie posiadającą interesu prawnego. Przed rozpoznaniem powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw uzasadniających jej odrzucenie. Odwołując się do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i pojęcia "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, Sąd wskazał, że skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że nie legitymuje się on interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej jest możliwe jedynie wówczas, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 P.p.s.a. lub podmiotów określonych w przepisach szczególnych, do których nawiązuje art. 50 § 2 P.p.s.a. Taka jednak sytuacja nie miała w sprawie miejsca. Odwołując się do poglądów doktryny, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi art. 149 § 1 K.p.a., w formie postanowienia. Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Po jego wniesieniu, ale przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, organ podejmuje czynności zmierzające do ustalenia czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Skoro zatem przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie można mówić o czynnościach procesowych, to nie ma mowy o interesie prawnym podmiotów innych niż wnoszący podanie. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie załatwia sprawy administracyjnej co do istoty, a tylko orzeka o kwestii formalnej – niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie to nie dotyczy więc interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, a jedynie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją. To samo odnieść należy do postanowienia organu II instancji, którym uchylono wydane przez organ I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie to nie spowodowało wszczęcia postępowania wznowieniowego i dotyczy wyłącznie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie. Wobec uznania, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił jego skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 151 P.p.s.a. polegające na uznaniu skarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. jako odpowiadającego przepisom prawa, mimo że przedmiotowe postanowienie naruszało następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 61a § 1 K.p.a., art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. naruszało następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 61a § 1 K.p.a., art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących zasadności orzeczenia poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi, wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, w którym z jednej strony przyjmuje się, iż skarżący nie ma interesu prawnego, z drugiej zaś, iż legitymację tą posiada, ponieważ skarga nie została odrzucona. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. F., wnosząc o jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczą część zarzutów w niej podniesionych należało uznać za chybioną. Stwierdzić trzeba, że jedyną podstawę oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi stanowiła ocena, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. Wbrew zatem twierdzeniom autora kasacji, Sąd ten nie oceniał i nie mógł oceniać wobec powyższego ustalenia podstaw prawnych ani okoliczności wydania skarżonego postanowienia Wojewody. Z tych też przyczyn, wskazywanie na wadliwość kontrolowanego w sprawie postanowienia organu odwoławczego z przyczyn w nim przedstawionych uznać należało za przedwczesne i czyniło w znacznej części bezzasadnymi podniesione w rozpoznawanej kasacji zarzuty. Analizując kwestię legitymacji skarżącego, Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w swoim modelowym wzorcu dotyczy jedynie kwestii formalnej. Nie można jednak z tego stwierdzenia wywodzić, że – niejako z założenia – tylko wnioskodawca będzie miał interes prawny do wzięcia udziału na tym etapie postępowania, bez uwzględnienia konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Taka analiza, jak przeprowadzona przez Sąd, stanowi nadmierne uproszczenie i nie pozwala zapewnić skutecznej realizacji ochrony praw podmiotowych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócić trzeba uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiot postępowania wznowieniowego dotyczy pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, zaś sam skarżący jest jej inwestorem. Jak wynika z akt sprawy, inwestor aktywnie realizuje zatwierdzone zamierzenie inwestycyjne, zaś wnioskodawca (żądający wznowienia postępowania) stara się je ubezskutecznić, chociażby składając wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego pozwolenia na budowę w trybie art. 152 K.p.a. Strony zatem od samego początku pozostają w sporze, którego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną. I choć na skutek postanowienia organu II instancji, wniosek o wznowienie postępowania powróci do rozpatrzenia przez organ I instancji, to nie sposób pominąć tego, że dokonano w nim częściowej oceny legitymacji wnioskodawcy. Kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie niedopuszczalności wznowienia postępowania, Wojewoda wykluczył bowiem, że wnioskodawca niewątpliwie, w sposób oczywisty nie mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a przez to i niniejszego postępowania wznowieniowego. To stanowisko miał prawo kwestionować inwestor, wykazując tak w skardze, jak i w rozpoznawanej skardze kasacyjnej prawidłowość wywodów organu I instancji, a więc oczywistość braku interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu wnioskodawcy. Inwestor miał zatem prawo do złożenia skargi i kwestionowania wadliwego – w jego ocenie – postanowienia organu odwoławczego, a przez to dochodzenia ochrony swojego prawa podmiotowego w niezakłóconej realizacji zatwierdzonej inwestycji. Z tych też przyczyn rację ma skarżący, wskazując w zarzutach skargi kasacyjnej na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji normom art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pozostałe podstawy skargi wymienione w zarzutach wykraczały poza zakres oceny kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji rozpozna merytorycznie wniesioną przez inwestora skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.