I OZ 876/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.P. oraz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 23/14 wymierzające Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego [...] grzywnę za nieprzekazanie skargi S.P. z dnia 28 lutego 2014 r. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić zażalenia. S.P. w dniu 22 kwietnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie grzywny Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego [...] za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 28 lutego 2014 r. na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 lutego 2014 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 23/14 wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego [...] grzywnę w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej został skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może natomiast orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż S.P. w dniu 1 marca 2014 r. nadał w urzędzie pocztowym na adres ZO PZŁ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w związku z nieudzieleniem przez organ informacji publicznej na jego wniosek z dnia 1 lutego 2014 r. Z kolei na podstawie akt sprawy II SAB/Lu 145/14, w której skarga ta jest przedmiotem rozpoznania, Sąd ustalił, że wpłynęła ona do siedziby ZO PZŁ w dniu 5 marca 2014 r. Przedmiotowa skarga została natomiast przekazana do Sądu dopiero w dniu 4 kwietnia 2014 r. (k. 14 akt sprawy II SAB/Lu 145/14). Powyższe wskazuje, że organ przekroczył piętnastodniowy termin do przekazania skargi, który upływał w dniu 20 marca 2014 r. Z tych względów należało wymierzyć organowi grzywnę. Orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś określając jej wysokość Sąd miał na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, w tym okres uchybienia w przekazaniu skargi oraz fakt, iż ZO PZŁ przekazał ją Sądowi niezależnie od wniosku S.P. o wymierzenie grzywny. W ocenie Sądu pierwszej instancji grzywna w wysokości 100 zł jest w tym wypadku adekwatna do stwierdzonego naruszenia, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia jej prewencyjnego celu. Powyższe postanowienie z dnia 30 lipca 2014 r. stało się przedmiotem zażalenia Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił: - nieważność postępowania, poprzez pozbawienie możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), polegające na pominięciu pełnomocnika strony, co uniemożliwiło m.in. zajęcie stanowiska w sprawie i ustosunkowanie się do wniosku o wymierzenie grzywny oraz błędne ustalenie stanu faktycznego; - naruszenie art. 67 § 5 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się do nakazu doręczania pism w postępowaniu sądowym ustanowionemu pełnomocnikowi w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 55 § 2 w związku z art. 54 § 2 w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., po 15 dniach, a przed upływem 30 dni od przekazania skargi organowi, może zostać nałożona grzywna za niewykonanie tego obowiązku. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazał podkreślił, że w odpowiedzi na skargę S.P. z dnia 28 lutego 2014 r. wskazano, iż organ jest reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego [...]. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego [...] w niniejszej sprawie był zatem od samego początku reprezentowany przez pełnomocnika, a reprezentacja ta obejmowała również postępowanie incydentalne w sprawie wymierzenia grzywny, którego wszczęcie nastąpiło po doręczeniu odpowiedzi na skargę do Sądu pierwszej instancji. Sąd ten winien był zatem przesłać wniosek o wymierzenie grzywny pełnomocnikowi organu, a nie organowi, z pominięciem prawidłowo ustanowionego przez niego pełnomocnika. Organ wskazał ponadto, iż piętnastodniowy termin określony w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jedynie terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie może spotkać się z żadnymi sankcjami, jeśli skarga zostanie przesłana do sądu w terminie trzydziestodniowym, określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 30 lipca 2014 r. wniósł również S.P., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przy jej dokonywaniu funkcji dyscyplinującej i represyjnej oraz prewencyjnej stosowanej grzywny, której wymiar jest nie tylko nieadekwatny do stwierdzonego naruszenia, ale przede wszystkim wyklucza możliwość spełnienia jej roli, ze względu na to, że jest zbyt niski, wręcz symboliczny; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia kryteriów określania wysokości wymierzonej grzywny, co stanowi istotną okoliczność dla wykładni przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego [...] grzywny w wysokości dwukrotnego średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Ponadto wniósł o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] oraz S.P. nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania oraz naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny nie jest postępowaniem incydentalnym, na które rozciąga się pełnomocnictwo złożone w postępowaniu wszczętym na skutek skargi strony. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem sądowym w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08, publ. LEX nr 360881). Skoro zatem postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie tej skargi, to uznać należy, iż pełnomocnictwo złożone do jednej z tych spraw nie rozciąga się swoim zakresem na drugą sprawę. W postępowaniu o wymierzenie grzywny nie bada się zasadności skargi, a jedynie te kwestie, które są związane z przyczynami nieprzekazania skargi w stosownym terminie do sądu. Z samego faktu, iż wniosek o wymierzenie grzywny wszczyna postępowanie dotyczące nieprzekazania w terminie konkretnej skargi, która to skarga wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, nie można wywodzić, iż postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny staje się przez to postępowaniem incydentalnym w sprawie z tej skargi. Skoro więc niniejsze postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 lutego 2014 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (sprawa o sygn. akt II SAB/Lu 145/14), to Sąd pierwszej instancji prawidłowo przesłał odpis wniosku o wymierzenie grzywny organowi, uznając, iż w niniejszej sprawie nie działa on przez pełnomocnika. Ubocznie wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 30 lipca 2014 r., zaś pełnomocnictwo udzielone przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego [...] radcy prawnemu [...] wpłynęło do sprawy II SAB/Lu 145/14 dopiero w wyniku wezwania Sądu w dniu 20 sierpnia 2014 r. (k. nr 55 – 58 akt II SAB/Lu 145/14). Odnosząc się natomiast do zasadności wymierzenia grzywny oraz jej wysokości, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wbrew twierdzeniom Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...], przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. i w zakresie terminu do przekazania skargi (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) wyłącza jego stosowanie. Termin ten nie jest zatem terminem instrukcyjnym. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W świetle natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie skarga S.P. nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wymierzeniu organowi grzywny nie narusza przepisów prawa, zaś argumentacja Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zażalenia S.P. stwierdzić należy, iż nie przedstawił on przekonującej argumentacji, w świetle której kwotę wymierzonej przez Sąd grzywny należało uznać za zbyt niską. Orzeczona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i jest adekwatna do okresu zwłoki w przekazaniu skargi. Sąd pierwszej instancji, pomimo lakonicznego uzasadnienia, w sposób dostateczny wykazał swoje stanowisko w tym względzie, a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika wnoszącego zażalenie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.