II SAB/Wa 180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. S. i T. S. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku T. S. i T. S. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących posadowienia i przebudowy gazociągu na działce o nr ew. [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących T. S. i T. S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący T. S. i T. S. wezwali [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o. o. w Z. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa, dotyczącej posadowionych urządzeń służących do przesyłu gazu na nieruchomości stanowiącej ich własność położonej w miejscowości K., nr ew. działki [...], obręb B., gmina K., powiat K., województwo [...], nr księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy K. – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W dalszej zaś części pisma zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy powyższych urządzeń usytuowanych na ich działce w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Niezależnie od powyższego wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, m.in. świadczące usługi przesyłu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. w Z. odpowiedziała, że przez wskazaną we wniosku nieruchomość przebiega gazociąg wybudowany w latach 60-tych przez Społeczny Komitet Gazownictwa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", skarżący ponownie wezwali Spółkę do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągów stanowiących własność [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. w Z., posadowionych na ich nieruchomości, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W dalszej części wskazali, że Spółka w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy, jest obowiązana do udostępnienia żądanych dokumentów pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i art. 23 ustawy. Reasumując, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (m.in. świadczące usługi przesyłu). W skardze z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. S. i T. S. zarzucili Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i wobec powyższego wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i oświadczeniu o nieotrzymaniu żądanej informacji publicznej do dnia wniesienia skargi – podali, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do ustania bezczynności, zaś Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy w myśl którego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, a dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego oraz poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Zatem nakłada to na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia żądanej informacji z wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Spółka poinformowała skarżących, że w jej archiwum nie zachowały się żadne dokumenty z okresu budowy gazociągu na ich działce. Natomiast w odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, bądź o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że Spółka nie jest organem, a podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. W dalszej części wskazała, że przedsiębiorstwo gazownicze zaopatruje odbiorców w paliwo gazowe, jednakże wykonując te zadania nie realizuje zadań publicznych przypisanych gminom, a ponadto jako spółka prawa handlowego nie dysponuje majątkiem publicznym, zaś podmioty publicznoprawne nie posiadają żadnych udziałów spółki. Zatem skoro Spółka nie jest organem, jak również nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, to sprawa podlega odrzuceniu. Z ostrożności procesowej stwierdzono, że Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformowała skarżących o braku dokumentów w archiwum. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżący podtrzymali swoje zarzuty i argumentację ze skargi oraz zawartą we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje w części na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. w W. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że działalność Spółki obejmuje m.in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu cytowanego już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Ponadto termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" – użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP – ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżących informacja w postaci wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu usytuowanego na ich działce o nr ew. [...], jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący występują z roszczeniami wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka na dzień wniesienia skargi nie udostępniła skarżącym żądanej informacji publicznej, a zatem pozostawała w bezczynności. Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] poinformowała skarżących, że w jej archiwum nie zachowały się żadne dokumenty z okresu budowy gazociągu na ich działce. Stąd też Spółka udzieliła informacji w części dotyczącej decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów w zakresie – co należy podkreślić – jedynie budowy gazociągu i wobec powyższego w tej części, należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już, chociaż w sposób niesatysfakcjonujący skarżących, rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Natomiast organ nadal pozostaje bezczynny w zakresie udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów w odniesieniu do posadowienia i przebudowy gazociągu, bowiem pojęcie "budowa", nie jest tożsame z pojęciami "posadowienie" i przebudowa". Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Spółki rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmowała ona czynności wobec skarżących i jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu ich intencji, a nie w lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu bądź na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem ocena wersji Spółki bądź skarżących jest możliwa jedynie na podstawie dokumentów, a w rozpoznawanej sprawie o ile byłoby to niewystarczające, to ewentualnym dowodem przesądzającym powyższą kwestię mogłoby być np. konfrontowanie obydwu organów co do prawdziwości podanych przez siebie kwestii, co w świetle wskazanego wyżej przepisu jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowo – administracyjnym. Reasumując, Sąd nie jest w stanie zweryfikować podanych w odpowiedzi przez Spółkę informacji co do dokumentów dotyczących budowy gazociągu, lecz bada jedynie, czy rozpoznała ona sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć wreszcie należy i wskazać skarżącym, że wobec takiego stanu prawnego i faktycznego nie są oni bezbronni i pozbawieni dochodzenia swoich racji, jeśli nadal pozostają w przekonaniu o wprowadzaniu ich w błąd przez Spółkę. Z tego mianowicie powodu, że takie zachowanie jest penalizowane treścią art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Niezależnie od powyższego, naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej może się wiązać z popełnieniem innych czynów zabronionych i w takiej sytuacji mogą ewentualnie znaleźć zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu karnego, w szczególności normujące odpowiedzialność karną za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 k.k. i n.) oraz przeciwko ochronie informacji (art. 265 k.k. i n.). Ponadto, poza odpowiedzialnością karną, osoba odmawiająca udostępnienia informacji publicznej bądź wprowadzająca w błąd, może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną lub porządkową, bowiem jej zachowanie może zostać zakwalifikowane, jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), należało orzec jak w sentencji wyroku.