II GSK 2310/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 345/14 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 2650 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Porozumieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. Minister Rozwoju Regionalnego - instytucja zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki powierzyła Samorządowi Województwa [...] (dalej: skarżąca) pełnienie funkcji instytucji pośredniczącej komponentu regionalnego PO KL w województwie [...] (§ 3 ust. 1 Porozumienia). Porozumienie zostało zawarte na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Na podstawie § 3 ust. 2 lit. a) i e) i ust. 3 w związku z § 4 ust. 1 i 4 Porozumienia instytucja pośrednicząca zobowiązana była m.in. do dokonywania, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach komponentu regionalnego. W trakcie kontroli systemowej stwierdzono nieprawidłowości polegające na przyjęciu do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu "[...]", który nie spełniał wymagań określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów w zakresie grupy docelowej, celów projektu oraz podejmowanych w projekcie działań. Sfinansowania projektu obejmowało kwotę 50 000 zł, w tym 7500 zł stanowił wkład krajowy. W związku z wynikami kontroli Minister Rozwoju Regionalnego wezwał Województwo [...] do zwrotu kwoty 50.000,00 zł z należnymi odsetkami. Wobec odmowy zwrotu powyższej kwoty Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. zobowiązał Samorząd Województwa [...] do zwrotu ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. i orzekł o obowiązku zwrotu przez Samorząd Województwa [...] środków w wysokości 7.500,00 zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych od dnia 1 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną nie podzielił poglądu skarżącej, że brak jest podstaw do obciążenia instytucji pośredniczącej obowiązkiem zwrotu kwoty określonej decyzją i stwierdził, że decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej, jaką stanowił art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). Sąd wskazał, że sposób finansowania i rozliczania komponentu regionalnego został szczegółowo ustalony w § 7 Porozumienia. Z treści tego paragrafu wynika, że środki na jego dofinansowanie są zapewnione do określonej wysokości wskazanej w kontrakcie wojewódzkim w następujący sposób: z budżetu środków europejskich przekazywane są płatności przez Bank Gospodarstwa Krajowego, a z budżetu państwa jest przekazywana przez IZ PO KL dotacja celowa dla instytucji pośredniczącej na współfinansowanie projektów w ramach komponentu krajowego. Na podstawie art. 150 u.f.p. warunki przekazywania i rozliczania dotacji celowej są regulowane corocznie w odrębnej umowie dotacji celowej w ramach PO KL dla województwa [...]. W tym celu w 2011 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...] zawarto umowę dotacji celowej z dnia 3 stycznia 2011 r. W § 1 umowy wskazano, że jest ona zawierana w celu przekazania i rozliczania środków dotacji celowej na 2011 r. dla instytucji pośredniczącej (tj. Samorządu Województwa [...]) na m.in. współfinansowanie krajowe komponentu regionalnego w ramach PO KL. W § 9 umowy wskazano, że instytucja pośrednicząca przy wydatkowaniu środków dotacji celowej jest zobowiązana stosować zasady zawarte w Porozumieniu, w szczególności w zakresie kontroli oraz zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych lub pobranych w nadmiernej wysokości. Zgodnie z dyspozycją § 17 ust. 1 Porozumienia (wersja obowiązująca od 1 stycznia 2012 r. nadana Aneksem Nr 7), instytucja pośrednicząca odpowiada za prawidłowe wykorzystanie środków w ramach komponentu regionalnego. W przypadku stwierdzenia, iż na skutek nienależytego działania lub zaniechania instytucji pośredniczącej, prowadzącego do naruszenia zasad i wytycznych, o których mowa w § 3 ust. 3 Porozumienia, (tj. szczegółowego opisu priorytetów Programu wydanego w trybie art. 35 u.z.p.p.r., zasad zawartych w systemie realizacji Programu, obowiązujących wytycznych wydanych w trybie art. 35 u.z.p.p.r.), w szczególności w zakresie wyboru projektu, doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach Programu, instytucja zarządzająca po analizie stanu faktycznego, mając na względzie wagę stwierdzonych naruszeń, wzywa instytucję pośredniczącą do zwrotu wyżej wymienionych środków. W przypadku otrzymania tego wezwania instytucja pośrednicząca zobowiązana jest do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§ 17 ust. 1a Porozumienia). Zdaniem Sądu orzeczeniu o obowiązku zwrotu dotacji celowej od instytucji pośredniczącej nie stoi na przeszkodzie art. 207 ust. 1 u.f.p. Jest on skierowany do beneficjenta i oparty na innych przesłankach. Sąd I instancji za słuszne uznał także ustalenia organu dotyczące nieprawidłowego wykorzystania dotacji w ramach dofinansowania projektu realizowanego przez Miejski Ośrodek Kultury w K. pn. [...]. W ocenie Sądu jest kwestią oczywistą, że zarówno grupa docelowa jak i cel projektu były niezgodne z celami Działania 7.3 określonymi w Szczegółowym Opisie Priorytetów dla tego działania. Zresztą strona ustaleniom organu w tym przedmiocie nie stawia żadnych zarzutów. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniosło Województwo [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 1 u.f.p. do orzeczenia obowiązku zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i niezastosowanie art. 207 ust. 1 u.f.p. na skutek czego albo obowiązek zwrotu tych samych środków zostanie nałożony na dwa różne podmioty albo podmiot, który faktycznie nienależnie pobrał środki publiczne nie może zostać zobowiązany do zwrotu tych środków. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego wg norm prawem przewidzianych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Województwa [...] (instytucji pośredniczącej) na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego (instytucji zarządzającej) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Z akt sprawy wynika bezspornie, że postępowanie zostało wszczęte i toczyło się w sprawie zwrotu dofinansowania projektu "[...]" udzielonego Miejskiemu Ośrodkowi Kultury w K. Umowa o dofinansowanie została zawarta pomiędzy beneficjentem, a instytucją pośredniczącą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. To, że umowa została zawarta w "imieniu" instytucji zarządzającej wynika wprost z brzmienia art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Rozwiązanie przyjęte w art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest oczywistą konsekwencją definicji instytucji pośredniczącej zawartej w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78; dalej: rozporządzenie sektorowe) i w przepisach krajowych. Zgodnie z art. 2 pkt 6 rozporządzenia sektorowego "instytucja pośrednicząca" to każdy podmiot lub instytucja publiczna lub prywatna, za której działalność instytucja zarządzająca lub instytucja certyfikująca ponosi odpowiedzialność, lub wykonująca obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje. W myśl natomiast art. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "instytucja pośrednicząca" to organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia sektorowego. W świetle zacytowanego przepisu prawa unijnego bezspornym być powinno, że wykonywania obowiązków instytucji zarządzającej przez instytucję pośredniczącą nie zwalnia instytucji zarządzającej z odpowiedzialności za realizację programu operacyjnego. Również w prawie krajowym ustanowiono taką zasadę w art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tym przepisem instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych instytucji pośredniczącej. Nie powinno również budzić wątpliwości, że żadne postanowienia porozumienia zawartego pomiędzy instytucją zarządzającą, a pośredniczącą nie mogą, w sferze prawa administracyjnego, znosić odpowiedzialności instytucji zarządzającej za działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą. Ta uwaga, co oczywiste, obejmuje również sytuację, gdy działająca w imieniu instytucji zarządzającej – instytucja pośrednicząca dokonała wyboru projektu, który nie spełniał określonych w programie operacyjnym warunków i, co znowu wymaga podkreślenia, zawarła w imieniu instytucji zarządzającej umowę z beneficjentem. Nadto nie można nie dostrzec, że przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 207) określają zarówno przesłanki zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, jak i procedurę ich zwrotu i wskazują na udział w tej procedurze instytucji pośredniczącej, stanowiąc w stanie prawnym wiążącym w tej sprawie m.in., że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2 (pkt 2) w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 ), a nadto, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9). Poza zakresem tej sprawy pozostaje kwestia istnienia podstaw do żądania zwrotu środków od beneficjenta umowy w trybie określonym w art. 207 u.f.p. Beneficjent – Miejski Ośrodek Kultury - nie był stroną postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że dofinansowanie projektu to wydatek publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 5) rozporządzenia sektorowego, który stanowi, że "wydatki publiczne" to publiczny wkład w finansowanie operacji, pochodzący z budżetu państwa, władz regionalnych lub lokalnych, Wspólnot Europejskich, związany z funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności oraz wszelkie wydatki o podobnym charakterze. W zakresie istotnym dla dalszych rozważań znaczenie ma zatem to, że dofinansowanie projektu następuje ze środków unijnych i krajowych, przy czym jak pokazuje ta sprawa wkład krajowy może być przekazany instytucji pośredniczącej jako dotacja celowa. Jak już na wstępie wskazano w tej sprawie instytucja zarządzająca wszczęła postępowanie w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu w stosunku do działającej w jej imieniu instytucji pośredniczącej. Pierwszą decyzją zobowiązano instytucję pośredniczącą do zwrotu całej kwoty dofinansowania, a zatem całego wkładu finansowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia sektorowego. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy żądana kwota (określona w zaskarżonej decyzji) obejmowała tylko wkład krajowy, który został przekazany instytucji pośredniczącej, jako dotacja celowa. W podstawie prawnej powołano art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. O ile w pełni należy zgodzić się z tym, że powołany przepis stanowi materialnoprawną podstawę żądania zwrotu dotacji celowej, to nie sposób przyjąć, że w sytuacji takiej jak wystąpiła w rozpoznawanej sprawie przepis ten został prawidłowo zastosowany . Podkreślenia bowiem wymaga, że w stosunku dotacyjnym występują dwie strony: dotujący i dotowany. W rozpoznawanej sprawie po stronie dotującego występuje Minister Rozwoju Regionalnego jako instytucja zarządzająca oraz Województwo [...] jako instytucja pośrednicząca, któremu Minister powierzył część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, polegających m. in. na dokonywaniu wyboru projektów, które będą finansowane w ramach komponentu regionalnego, zawieraniu umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu oraz dokonywaniu płatności na rzecz beneficjentów (§ 3 ust. 2 Porozumienia). Województwo [...] w stosunku dotacyjnym pełniło rolę organu pośredniczącego w przekazywaniu, dystrybucji środków z dotacji celowej. Województwo [...] nie występowało po stronie dotowanego jako beneficjent dotacji, który nieprawidłowo wykorzystał środki z dotacji celowej przekazanej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie obejmowało zarówno błędną wykładnię tego przepisu, jak i jego niewłaściwe zastosowania. Błąd wykładni był następstwem pominięcia wskazanych powyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i przepisów prawa unijnego obejmujących relacje, jaka zachodzi pomiędzy instytucją zarządzającą, a instytucją pośredniczącą oraz pominięcia trybu zwrotu środków (obejmujących wszak cały wkład finansowy – a więc zarówno krajowy, jak i unijny) określonego w art. 207 u.f.p. Efektem błędnej wykładni była z kolei niewłaściwa subsumcja art.169 ust.1 pkt 1 u.f.p. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, uznając równocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając wydane w sprawie decyzje Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).