II GSK 410/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/14 w sprawie ze skargi W. S. w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S. na rzecz Ministra Finansów 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na przewlekłość postępowania Ministra Finansów w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2011 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. W. S. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymującego mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania z wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania egzekucyjnego. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., wnioskodawca wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. Zaznaczył, że wniosek winien być rozpoznany w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W dniu 18 stycznia 2014 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów, zarzucając, że organ przekroczył termin, w którym winien załatwić sprawę, naruszając tym samym art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. W dniu [...] lutego 2014 r., tj. już po wniesieniu skargi, Minister Finansów wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2011 r. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę oraz zasądził wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zadaniem organu była wnikliwa analiza sprawy mająca na celu ocenę, czy zaistniała powołana przez skarżącego przesłanka nieważności postanowienia określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając zatem na uwadze złożony charakter sprawy, nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jeszcze przed upływem któregokolwiek z terminów określonych w art. 35 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organowi nie można przypisać przewlekłości w prowadzeniu postępowania, nie podejmował on bowiem czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a czas prowadzenia postępowania nie przekroczył rozsądnych granic. Minister Finansów wydał w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, a fakt, że nie jest ono zgodne z wolą skarżącego nie przesądza o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W. S. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w okolicznościach prowadzenia przez Ministra Finansów od 2010 r. fikcyjnego nadzoru nad egzekucją, która na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie została dotychczas wszczęta. Podejmowane przez organ administracyjny czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, po przeprowadzeniu których MF nadal pozostaje w zwłoce z uwagi na konieczność: ponownego przeprowadzenia postępowania o stwierdzeniu nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i niewydania stosownego postanowienia oraz nieumorzenie "tzw. egzekucji" z uwagi na niedopuszczalność egzekucji, przewidzianego w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., b) art. 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro bowiem art. 151 p.p.s.a. pozwala oddalić skargę jedynie w razie jej nieuwzględnienia, to zastosowanie tego przepisu musi poprzedzać zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki uwzględnienia skargi wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a., c) art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2, z art. 55 § 1 oraz art. 62 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych, wymagających uzupełnienia akt sprawy i pomimo niewyczerpania trybu określonego w art. 55 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd zamknął rozprawę i wydanym wyrokiem oddalił skargę w okolicznościach gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu sprawowania pozornego nadzoru nad "tzw. egzekucją", egzekucja na podstawie przepisów ustawy u.p.e.a. dotychczas nie została wszczęta, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w wyniku wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. mimo niedopuszczalności; MF pozostaje nadal pod zarzutem sprawowania fikcyjnego zwierzchniego nadzoru i pozornej kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne w zakresie egzekucji należności pieniężnych, nie dołączył do akt spraw o sygn. V SA/Wa 895/14 i V SAB/Wa 7/14 dowodów z dokumentów mogących się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, zobowiązany wniesionym przez skarżącego do WSA, pismem z dnia 7.08.2014 r. o dołączenie do akt sprawy o sygn. V SA/Wa 895/14 dokumentów; upomnienia, odpisów tytułów wykonawczych, decyzji z dnia [...].03.2011 r. z podaniem daty i miejsca doręczenia, powyższych dokumentów nie dołączył, d) art. 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 kpa, Sąd zamknął rozprawę i wydanym wyrokiem oddalił skargę w okolicznościach gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera uzasadnienia faktycznego, e) art. 106 § 4 p.p.s.a., Sąd nie uwzględnił dowodów stanowiących podstawę ustaleń przeprowadzonych w także w sprawie o sygn. V SO/Wa 16/14, f) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytaczanie wybranych akapitów z orzeczeń doktryny, czy piśmiennictwa, ale także ocenę ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a), g) WSA w składzie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Beata Blankiewicz - Wóltańska, w tym Sędzia WSA sprawozdawca - Izabella Janson, wiedząc o tym, że organ ukrywa dokumenty w tym dokument z dnia 30.04.2007 r. i przedstawienie stanu sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym będzie fałszywe na taką procedurę się godził, zapewniając organowi ochronę prawną przez oddalenie skargi, Dyrektor Izby Skarbowej ukrywa dokumenty w tym dokument z dnia 30.04.2007 r., którym nie miał prawa wyłącznie rozporządzać, poświadcza nieprawdę w wystawionym dokumencie z dnia [...].11.2011 r. [...] i używa tak wystawionego dokumentu, na taki stan się godził, zapewniał organowi ochronę prawną przez oddalenie skargi, h) przedwczesne zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kwoty 295,20 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Podkreślił, że postępowanie było nadmiernie rozciągnięte w czasie, zaś wydane postanowienie nie załatwiło sprawy. Jego zdaniem, czynności podejmowane przez organ odpowiadają pojęciu przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną wystąpił do Sądu I instancji ze skargą na przewlekłość postępowania Ministra Finansów w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2011 r. Temu wnioskowi towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia został złożony [...] listopada 2013 r.; w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący wystąpił do Ministra Finansów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez nierozpatrzenie do tej pory jego wniosku z [...] listopada 2013 r.; w dniu 18 stycznia 2014 r. została zaś wniesiona skarga do WSA w Warszawie na przewlekłość postępowania Ministra Finansów w tej sprawie. Trzeba dodać, że w dniu [...] lutego 2014 r., a więc po wniesieniu skargi na przewlekłość, a przed wydaniem przez Sąd wyroku w tej sprawie organ wydał postanowienie odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem z [...] listopada 2013 r. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianami, które weszły w życie 5 sierpnia 2015 r. Przepis ten stanowił wówczas, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w tej sprawie przytoczony przepis jednakowo traktuje z punktu widzenia sankcji w nim określonych bezczynność organu i przewlekłość jego działania, chociaż te dwa stany faktyczne różnią się od siebie. Wynika z tego, że zarówno w razie stwierdzenia bezczynności organu jak i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub podjęcia innego odpowiedniego działania. Według tego przepisu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uchwale siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 podjętej w czasie obowiązywania art. 149 § 1 p.p.s.a w brzmieniu sprzed zmian tego przepisu wprowadzonych z dniem 11 kwietnia 2011 r. (dopisano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i z dniem 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 art. 149, mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) Sąd sformułował tezę, z której wynika, że w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., postępowanie w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podlega zatem umorzeniu. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in. z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo sądowe, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego na dzień orzekania. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowego wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (bezczynność organu), to tym samym przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że postępowanie powinno być umorzone. Takie stanowisko, zdaniem Sądu w składzie powiększonym znajduje ponadto uzasadnienie w zadaniach sądów administracyjnych, do których należy ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie poglądy wyrażone w tej uchwale zachowują aktualność po wspomnianych zmianach art. 149 § 1 p.p.s.a. z 2011 r., polegających m.in. na dodaniu do tego przepisu "przewlekłego prowadzenia postępowania". Mogą być zatem również odniesione do tego drugiego stanu faktycznego objętego tym przepisem. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, że podjęcie przez organ czynności procesowych (wydanie rozstrzygnięcia) powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi dotyczącej bezczynności, ale nie stanowi podstaw do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi tak w przypadku stwierdzenia bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, w związku z którą organ pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Trzeba podkreślić, że omawiany przepis nie przewiduje innego sposobu uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że skarga nie może być uwzględniona, jeżeli w chwili orzekania przez sąd w takiej sprawie nie wchodzi w grę zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania innej czynności. Nie istnieje już bowiem bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, czyli nie istnieje przedmiot skargi – sprawy sądowoadministracyjnej. Wskutek zmian dokonanych w 2011 r. ten przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. ma jeszcze drugie zdanie, mówiące, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Określenie "jednocześnie" wprowadza niewątpliwie pewien łącznik (związek) pomiędzy dwoma zdaniami – normami sformułowanymi w tym przepisie. Nawet jeżeli przyjąć, że chodzi tu jedynie o związek czasowy (w tym samym czasie, w tej samej chwili), to nie można nie zauważyć, że ten związek dotyczy dwóch sytuacji wyraźnie w tym przepisie określonych: zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności i (jednocześnie) stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem w zamierzeniu ustawodawcy dopuszczalne byłoby orzekanie o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także wówczas, gdy sąd nie może już orzec o zobowiązaniu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności, to nie użyto by określenia "jednocześnie" lecz np. "niezależnie od tego". Nie ulega kwestii, że te dwa określenia mają zupełnie różne znaczenie. Nie powinno rodzić sporu stwierdzenie, że z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania. Oba te stany różnią się bowiem jedynie stopniem aktywności organu prowadzącego postępowanie (brak aktywności przy bezczynności i niewielka aktywność charakteryzująca się m.in. wykonywaniem czynności w dużych odstępach czasu, mieszcząca się w pojęciu przewlekłego postępowania). Oba te stany faktyczne możnaby oczywiście oceniać również ex post, po ich ustaniu. Niemniej jednak art. 149 § 1 p.p.s.a. nie daje żadnych podstaw do różnicowania ocen tych stanów na podstawie zdania drugiego art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie uzasadnia uznania, że po ustaniu bezczynności lub przewlekłości postępowania postępowanie sądowe ze skargi na bezczynność należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, natomiast postępowanie w zakresie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania umorzeniu nie podlega, a zatem sąd nawet po wydaniu orzeczenia przez organ stwierdzi, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko dopuszczające możliwość orzekania o przewlekłym prowadzeniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie niezależnie od zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności na podstawie zdania pierwszego tego przepisu, a więc orzekania w ten sposób po ustaniu przewlekłości postępowania, pomijając już to, że nie ma oparcia w wykładni gramatycznej tego przepisu, rodzi ponadto trudne do zaakceptowania konsekwencje. Pozostaje w dysonansie z ogólnie akceptowaną, wyżej przypomnianą tezą, że zadaniem sądów administracyjnych jest przede wszystkim ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie pozwala też przekonywająco zinterpretować § 2 tego artykułu, który stanowi, że w przypadku (liczba pojedyncza), o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jeżeli ta możliwość odnosi się do "przypadku" określonego w § 1, to nie jest jasne, czy chodzi o przypadek, w którym sąd zobowiązuje do wydania aktu lub podjęcia czynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też również o przypadek (drugi) ograniczenia rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie zdania drugiego art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponadto orzekanie co do przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po ustaniu tej przewlekłości wskutek wydania przez organ orzeczenia w sprawie, daje możliwość wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W takiej samej sytuacji dotyczącej bezczynności organu nie będzie podstawy do wymierzenia grzywny. Organ nie może być więc ukarany za "przewinienie" większej wagi (bezczynność), podlega natomiast karze za "przewinienie" mniejszej wagi (przewlekłe prowadzenie postępowania). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, ponieważ Sąd orzekał po wydaniu przez organ orzeczenia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. Z tego zasadniczego powodu skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, co oznacza, że zbędne jest szczegółowe odnoszenie się do zawartych w niej zarzutów. Na marginesie jedynie trzeba zaznaczyć, że wnoszący skargę kasacyjną nie zarzucił naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. Podniesione zaś zarzuty dotyczą przede wszystkim administracyjnego postępowania zwykłego, w którym wydano postanowienie stanowiące przedmiot wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jego nieważności. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).