IV SA/Wa 741/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego J. R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta L. orzekł o zatwierdzeniu "z urzędu zmiany użytków i klas glebowych" odnośnie, m.in. działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa, w ten sposób, że w miejsce użytku gruntowego "rowy" (W) wpisano użytek gruntowy "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" (Wp). Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta L.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta L. W piśmie z dnia 15 maja 2013 r. J. R. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. "zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i § 2". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 147 kpa odmówił wznowienia wnioskowego postepowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Rozpatrując odwołanie J. R. od powyższego postanowienia Główny Geodeta Kraju opisał instytucję wznowienia postępowania oraz regulację art. 28 kpa. Wskazał, że J. R. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. Był jedynie informowany o kolejnych etapach postępowania oraz rozstrzygnięciu z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte na skutek jego skarg dotyczących danych wskazanych w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela lub władającego – w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych oraz w odniesieniu do gruntów o nieuregulowanym tytule własności. Zaś na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) sprawie w ewidencji gruntów i budynków, ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, władających nieruchomościami, władających nieruchomościami w przypadków gruntów o nieustalonym właścicielu, a także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nad nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, gruntów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 powyższego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie powyższych przepisów prawa materialnego interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jest to katalog zamknięty. W związku z powyższym zdaniem organu, stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. winny być osoby mające uprawnienia określone w powyżej opisanych przepisach prawa materialnego do działki ewidencyjnej [...] objętej tą decyzją. Natomiast J. R. nie ma żadnych uprawnień do tej działki, jest natomiast właścicielem działek ewidencyjnych [...] sąsiadujących z działką ewidencyjną [...] (powstałej po podziale działki [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że J. R. jako przesłanki wznowieniowe wskazał: fałszywość dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a w swoim wniosku i w kolejnych pismach nie powołuje się na jakiekolwiek uprawnienia do działki objętej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jedynie w protokole spisanym w dniu 30 sierpnia 2013 r. podał, że "uzasadnia swój interes prawny tym, że na podstawie nieprawdziwych dokumentów w studium dla Miasta L. pokazano rzekę, której nigdy nie było, a nieruchomość J. R. uznano za strefę zieleni (ochronną) dla doliny rzecznej i zgodnie z postanowieniami studium skarżący nie może inwestować na terenie swojej działek, na których wyznaczono obszary zalewowe". Powyższe zdaniem organu nie odnosi się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skargę na decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R. Zaskarżonej decyzji zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy i niezasadne uznanie, że jako osobie, której przysługuje interes prawny, nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku w sprawie, w której organ administracji w sposób rażący naruszył prawo, co ma bezpośredni wpływ na sytuacje faktyczną oraz prawną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz, 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę z powodu przyczyn, które dostrzegł z urzędu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że treść pojęcia "interes prawny" wypełnia najczęściej "publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 187). Przepis art. 28 kpa nie stanowi zatem normy samoistnej. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są głównie przepisy prawa administracyjnego materialnego. W regulacji materialnoprawnej określenie interesu prawnego nie zawsze wyrażone jest wprost, a często wymaga złożonego procesu wykładni. Brak interesu prawnego jednostki oznacza brak podmiotu, o którego obowiązkach i uprawnieniach organ administracji orzeka w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11, publik LEX nr 1052733). Podkreślić trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 kpa jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 kpa). W przedmiotowej sprawie Główny Geodeta Kraju wymogom tym niewątpliwie nie sprostał, przez co doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić to jest ustalić czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania J. R. posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji brak jest bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego organy nie uznały J. R. jako stronę postępowania. Przytoczenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) sprawie w ewidencji gruntów i budynków oraz wskazanie jakich działek właścicielem jest skarżący nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie decyzji. Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest bowiem jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnego z regułami określonymi m.in. w art. 7, 77 i art. 80 kpa i przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 kpa, Główny Geodeta Kraju nie mógł stwierdzić, że J. R. nie ma przymiotu strony. Organy administracji instancji w ogóle nie wyjaśniły, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego, że jest on stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu "z urzędu zmiany użytków i klas glebowych". Zatem twierdzenie organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony jest - zdaniem Sądu - przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd, wobec stwierdzonych uchybień naruszających przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie.