II GSK 2962/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3569/13 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz K. C. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3569/13 (dalej wyrok z 9 czerwca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. C. (dalej wnioskodawca albo skarżący) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF albo Komisja) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2013 r.) zapadłe w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok z 9 czerwca 2014 r. zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 maja 2013 r. do Urzędu KNF wpłynęło podanie wnioskodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), w sprawie zawieszenia na okres 1 roku uprawnienia wnioskodawcy do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego. W podaniu wnioskodawca wniósł o włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd KNF, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem zaskarżonej decyzji, a których nie ma w aktach sprawy. W związku z brzmieniem powyższego wniosku Urząd Komisji wezwał skarżącego pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. do sprecyzowania wniosku dowodowego zawartego w podaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego dowodu oraz wskazanie okoliczności, które mają być przedmiotem dowodzenia. Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. wnioskodawca wskazał, że żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 maja 2013 r. nie stanowiło wniosku dowodowego oraz, że było wystarczająco precyzyjne. Wnioskodawca stwierdził, że nie jest w stanie precyzyjnie wskazać, jakimi dokumentami w dacie wydawania decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r. dysponowała Komisja, gdyż dokumenty te nie zostały włączone do akt sprawy. Wskazanymi dokumentami mogą być opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania itp. Powołując się na brzmienie art. 73 § 1 zdanie drugie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) skarżący zażądał uzupełnienia akt o ww. dokumenty, w celu pełnej realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności prawa wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Organ pismem z dnia 30 lipca 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę o załączeniu do akt wyciągu z protokołu posiedzenia KNF z dnia 23 kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej na wnioskodawcę. Jednocześnie odnosząc się do treści podania o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 maja 2013 r. oraz wniosku o udostępnienie całości akt sprawy z dnia 9 lipca 2013 r. wskazano, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach postępowania, udostępnionych do wglądu Stronie. Organ stwierdził nadto, że wniosek o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, bowiem Stronie został zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego, a Komisja wydała zaskarżoną decyzję na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, stosownie do wymagań określonych w k.p.a. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie KNF z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego, wskazując, iż pismo Urzędu Komisji z dnia [...] lipca 2013 r. należy traktować jako postanowienie odmawiające udostępnienia dokumentów. Komisja swoje rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia 15 października 2013 r. oparła na przepisach art. 134 i 144 k.p.a. wychodząc z przekonania o braku przedmiotu wniosku o udostępnienie akt postępowania wobec faktu, że objęte żądaniem dokumenty nie są włączone do akt postępowania administracyjnego. Brak było także w ocenie organu podstaw do wydania postanowienia wskazanego w art. 74 § 2 k.p.a., w rezultacie nie doszło do wydania postanowienia, od którego strona mogłaby złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie doszło do wydania postanowienia, od którego strona mogłaby taki wniosek złożyć. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. przez uznanie, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu KNF, które dotyczyły postępowania, stanowiły lub mogły stanowić podstawę wydania decyzji, a nie zostały "formalnie" włączone do akt postępowania, nie stanowią akt postępowania i nie podlegają udostępnieniu stronie; 2) naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. przez uznanie, że odmowa udostępnienia ww. dokumentów nie nastąpiła w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie; 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. przez wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego dokumentów, z którymi nie mogła zapoznać się strona, gdyż nie zostały one włączone do akt postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed WSA w dniu 9 czerwca 2014r., wniósł o zobowiązanie organu do złożenia notatki, która została przygotowana w niniejszej sprawie celem ustalenia, czy ma ona charakter wyłącznie techniczny. Sąd postanowił oddalić ww. wniosek na podstawie art. 106 § 3 oraz 109 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku sąd I instancji wyjaśnił, że podniesione w skardze zarzuty oraz ich uzasadnienie były nietrafne, a sformułowane na ich podstawie wnioski okazały się niezasadne. Sąd I instancji zauważył, że treścią żądania skarżącego było dołączenie pewnych dokumentów do akt postępowania administracyjnego, jakie toczyło się przed KNF w przedmiocie założenia sankcji z art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi za naruszenie przepisów prawa, regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera. Powyższe żądanie wykraczało poza ramy uprawnień strony, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a. sprowadzających się do prawa wglądu do akt (istniejących), sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W oparciu o przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie można żądać dołączenia do akt dokumentów, których w tych aktach – z jakichkolwiek powodów – brakuje. Powyższy przepis nie może być bowiem traktowany jako dublujący przepisy o postępowaniu dowodowym (art. 75 i nast. k.p.a.), w tym art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej. Organ nie ma obowiązku załączania do akt, jak pragnęłaby strona, wszelkich dokumentów, jakimi dysponował przy wydawaniu decyzji, takich jak np. "opinii prawnych przygotowanych przez Urząd Komisji, rekomendacji Urzędu Komisji, projektów decyzji, streszczenia akt postępowania itp.", a żądanie dołączenia do akt ww. dokumentów nie mieści się w katalogu uprawnień strony, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Sąd przyznał rację Komisji, że w sytuacji, gdy – wbrew poglądowi strony – nie rozstrzygnęła o odmowie wglądu do akt, lecz uznała, że wniosek jest bezprzedmiotowy – nie wydała też postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W szczególności takim postanowieniem nie było pismo organu skierowane do strony z dnia [...] lipca 2013 r., w którym Komisja poinformowała skarżącego o swoim stanowisku. W skardze kasacyjnej z 3 listopada 2014 r. K. C. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z 9 czerwca 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że: (i) "organ nie ma obowiązku załączania do akt wszelkich dokumentów, jakimi dysponował przy wydawaniu decyzji" oraz że (ii) na podstawie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. strona nie może żądać dołączenia do akt sprawy dokumentów, "których w tych aktach z jakichkolwiek powodów - brakuje wskazując, że stanowiłoby to "dublowanie" przepisów o postępowaniu dowodowym, podczas gdy strona wnosiła o ich włączenie do akt w charakterze "materiałów" a nie "dowodów", a w konsekwencji uznanie, że odmowa udostępnienia rzeczonych dokumentów nie nastąpiła w formie postanowienia, na które Skarżącemu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit, c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a przez odmowę przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z obszernych dokumentów zatytułowanych jako "notatka" i "streszczenie notatki", dotyczących w całości meritum postępowania, zawierających streszczenie akt postępowania, ocenę materiału dowodowego, wnioski i rekomendacje odnośnie do rozstrzygnięcia, które stanowiły lub mogły stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji, a jednocześnie bezpodstawne i kontrfaktyczne uznanie, że owe dokumenty są wyłącznie "relacją z przebiegu postępowania"; c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit, c) p.p.s.a.w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że niewłączenie do akt postępowania wspomnianych wyżej dokumentów ("notatek") nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, a także nie naruszało zasady zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego od Komisji Nadzoru Finansowego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 28 listopada 2014 r. KNF wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania. O niedopuszczalności środka odwoławczego można mówić tylko wówczas, gdy zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. W sprawie było bezsporne, że skarżący był stroną postępowania, a więc przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły. Jeżeli zaś chodzi o przeszkody o charakterze przedmiotowym, to obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W niniejszej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż Komisja Nadzoru Finansowego orzekając jako organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (nazwanym przez Komisję "zawiadomieniem") stwierdziła, że wniosek skarżącego o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, gdyż został mu zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego, a takie "dokumenty, jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje czy też opinie nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym". Innymi słowy, Komisja w istocie odmówiła skarżącemu udostępnienia części materiałów, gdyż uznała, że nie stanowią one akt sprawy, gdyż nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż od takiego rozstrzygnięcia przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, uznając, iż w omawianej sytuacji, KNF nie rozstrzygnęła o odmowie wglądu do akt, lecz uznała, iż wniosek jest bezprzedmiotowy – nie wydała też postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa. Dodatkowo wskazał, iż żądanie skarżącego wykracza poza ramy uprawnień strony, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a. sprowadzających się do prawa wglądu do akt (istniejących), sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dodał również, że organ nie ma obowiązku załączania do akt wszelkich dokumentów, jakimi dysponował przy wydawaniu decyzji, takich jak np. "opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, rekomendacje Urzędu Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania itp.", a żądanie dołączenia do akt ww. dokumentów nie mieści się w katalogu uprawnień strony, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Zdaniem WSA materiały pomocnicze w postaci opracowanych przez Urząd KNF wewnętrznych notatek, zawierających streszczenie przedmiotu rozpatrywanych przez Komisję spraw, nie mieszczą się w zakresie akt sprawy administracyjnej, na potwierdzenie czego powołał poglądy orzecznictwa. Jednak jak z powyższego wynika organ orzekał o meritum sprawy, a mianowicie o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów. Skoro tak, to rzeczą Sądu I instancji powinno być rozważenie, czy przesłanki te mogły uzasadniać rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie oceni, czy w świetle przesłanek, o których była mowa na wstępie niniejszych rozważań, organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że oceny wniosku dotyczącego jego niedopuszczalności nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości zarzutów podniesionych w takim wniosku (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.