II SA/Kr 502/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr / Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 listopada 2013 r. A.B., współwłaściciel nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [....] w K. (działka.....), powołując się na art. 73 § 1 kpa, złożył do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wniosek o udostępnienie akt (zawieszonego wówczas) postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji na nieruchomości przy ul. [....] (działka nr......) oraz o umożliwienie sporządzenia fotokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wnioskodawca podniósł, że jest stroną przedmiotowego postępowania, ponieważ nieruchomość, której jest współwłaścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce. W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. znak: [....] Wydział Architektury i Urbanistyki UMK poinformował wnioskodawcę o tym, że nie przysługuje mu status strony, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do umożliwienia wglądu w przedmiotowe akta i dokumenty. Organ zaznaczył, że ocena, czy danemu podmiotowi będzie przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest uwarunkowana położeniem nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Samo zaś pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego", zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, odsyła do przepisów odrębnych, którymi będzie w tym wypadku rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie dokumentacji projektowej organ stwierdził, że inwestor zachował wymogi w zakresie przepisów techniczno - budowlanych względem sąsiednich nieruchomości, a zatem nie może być mowy o oddziaływaniu na nie obiektu budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że właścicielom czy użytkownikom wieczystym okolicznych nieruchomości nie będzie przysługiwać status strony. W dniu 10 grudnia 2013 r. A.B. złożył zażalenie na powyższe pismo, które określił jako "postanowienie", wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący podniósł, że samo stwierdzenie przez organ rzekomego zachowania wymogów w zakresie przepisów techniczno - budowlanych nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W pojęciu "obszaru oddziaływania obiektu" mieści się bowiem szereg innych aspektów, m.in. normy związane z ochroną środowiska, czy sformułowane w Kodeksie cywilnym zasady wynikające z tzw. "prawa sąsiedzkiego". Tymczasem uwarunkowania te organ w swojej analizie pominął. Zdaniem skarżącego odmowa dostępu do akt postępowania uniemożliwiła mu merytoryczne odniesienie się do ustaleń organu. Podkreślił on, że do uzyskania statusu strony wymagane jest wykazanie interesu prawnego bazującego na konkretnym przepisie prawa, lecz, aby wskazać taki przepis, skarżący potrzebuje informacji zawartych w materiałach postępowania (takich jak planowane parametry czy usytuowanie budynku), do których odmawia mu się dostępu z powołaniem na brak statusu strony. W zażaleniu skarżący wymienił również szereg okoliczności o charakterze techniczno - budowlanym, które jego zdaniem przesądzają, że nieruchomość, której jest współwłaścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Są to m.in. możliwe usytuowanie projektowanego budynku zbyt blisko działki skarżącego, emisja spalin, hałasu i wibracji, zacienienie nieruchomości czy zmniejszenie jej wartości. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na uchybienie formalne organu polegające na nienadaniu odmowie udostępnienia akt formy postanowienia, do czego był on zobligowany na mocy art. 74 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego przedmiotowe pismo zawierało elementy pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie (organ, adresat, rozstrzygnięcie, podpis), a zatem podlegało ono kontroli w toku instancji. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. Organ II instancji zgodził się ze skarżącym, że organ I instancji orzekł w sposób nieprawidłowy w formie pisma zamiast postanowienia, jednakże rozstrzygnięcie to było pod względem merytorycznym prawidłowe. Zdaniem Wojewody, skoro organ l instancji, ustalając krąg postępowania ws. pozwolenia na budowę, nie uznał skarżącego za stronę, to nie przysługiwało mu prawo wglądu do akt postępowania. Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu przesłanki pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że niektóre dokumenty znajdujące w się w aktach administracyjnych, jak również informacje dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego, gdy dotyczą sfer życia publicznego, mogą być przedmiotem informacji publicznej, a zatem podlegają udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Na powyższe postanowienie A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów; 2) art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez niewskazanie przyczyn uzasadniających utrzymanie w mocy postanowienia organu l instancji, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego postanowienia, nieodniesienie się do zarzutów skarżącego oraz brak uzasadnienia prawnego w zakresie oceny spełniania przesłanek uznania osoby za stronę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; 3) art. 73 § 1 kpa poprzez bezpodstawne zaaprobowanie błędnego stanowiska organu l instancji i w konsekwencji odmowę udostępnienia akt stronie postępowania przed organem l instancji; 4) art. 28 kpa poprzez bezpodstawne zaaprobowanie błędnego stanowiska organu l instancji i w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed organem l instancji; 5) art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, pomimo że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego ma zostać wydane pozwolenie na budowę; 6) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego ma zostać wydane pozwolenie na budowę; 7) § 13 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie oraz brak dokonania ustaleń faktycznych w zakresie wpływu inwestycji na możliwość zapewnienia naturalnego oświetlenia dla istniejących i przyszłych obiektów na działce skarżącego; 8) art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie przeprowadził samodzielnego postępowania oraz nie dokonał analizy i oceny materiału dowodowego i w rezultacie bezpodstawnie powielił ustalenia organu l instancji, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, że organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa, zamiast odnieść się do pojęcia strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym do pojęcia "obszaru oddziaływania". Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie zbadały w sposób należyty, czy budowa planowanych obiektów ograniczy bieżące użytkowanie i ewentualną przyszłą zabudowę działki skarżącego. Skarżący domagał się uchylenia w całości postanowień Wojewody [....] oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. , a także o zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 73 § 1 kpa statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Stosownie do art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie wskazanych wyżej czynności – również ze względów podmiotowych (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05) - następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. I właśnie z takim postanowieniem, jak również z utrzymującym je w mocy postanowieniem organu II instancji wydanym w wyniku wniesienia zażalenia, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Powodem odmowy umożliwienia skarżącemu sporządzenia fotokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy było uznanie przez organ, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.). Tak wynika z uzasadnienia stanowiska organu I instancji, natomiast z uzasadnienia postanowienia organu II instancji wynika, że skoro skarżący nie został uznany w postępowaniu głównym za stronę postępowania, to nie przysługują mu uprawnienia z art. 73 § 1 kpa. Istota problemu tkwi zatem w tym, czy w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie z wniosku o udostępnienie akt, organ ma obowiązek ustalić, czy wnioskodawca jest jedynie na liście stron ustalonej w postępowaniu głównym, czy też ma obowiązek ponownego sprawdzenia i ustalenia, w wypadku gdy wnioskodawca nie został zakwalifikowany do kręgu stron postępowania (jak w nin. sprawie), czy ma on przymiot strony ze względu na przepisy prawa materialnego obowiązującego w danej sprawie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro nawet ze względów podmiotowych, art. 74 § 2 kpa przewiduje wydanie postanowienia, to jego kontrola, szczególnie sądowa, nie może sprowadzać się tylko i wyłącznie do sprawdzenia listy stron postępowania (której zresztą w niniejszej sprawie nawet nie przedłożono). Po drugie, uprawnienia z art. 74 § 1 kpa przysługują tylko stronie, a odmówić ich przyznania można – ze względów podmiotowych – jeżeli wnioskodawca nie jest stroną. Do rozpoznania zatem wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego konieczne jest zatem ustalenie, czy wnioskodawca jest lub też nie stroną tego postępowania. Ponadto pamiętać należy, że tryb z art. 74 § 2 kpa wyprzedza tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej i strona nie może być pozbawienia dostępu do akt sprawy z powołaniem się na to, iż może wykorzystać tryb przewidziany dla uzyskiwania informacji publicznej. Dlatego w przedmiotowej sprawie jej meritum stanowi kwestia przysługiwania skarżącemu (bądź nie) statusu strony. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oznacza to, że status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę określony musi zostać przez organ indywidualnie w oparciu o szereg przepisów techniczno - budowlanych czy też dotyczących ochrony środowiska. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu organy obydwóch instancji uchybiły powyższym podstawowym regułom procesowym. Organ I instancji powołał jedynie treść szeregu przepisów bez jakiegokolwiek odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy (rodzaj projektowanego obiektu, jego funkcja, odległości i in.), a Wojewoda w swoim postanowieniu ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania Mimo wynikającego z zasady dwuinstancyjności obowiązku, organ odwoławczy nie dokonał przy tym żadnej samodzielnej merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W szczególności Wojewoda nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w celu wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji, czy przysługuje skarżącemu status strony postępowania. Wrażenie braku dokładności do wywiązywania się ze swoich obowiązków przez organ odwoławczy potęguje fakt, iż przywołał on w swym postanowieniu w kontekście statusu strony postępowania przepis art. 28 kpa, który w przedmiotowym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania. Wskazać też trzeba, że Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w zażaleniu, za wyjątkiem w zasadzie drugorzędnej kwestii w postaci oczywistego uchybienia formalnego w postaci nienadania swojemu rozstrzygnięciu przez organ I instancji formy postanowienia. W szczególności organ odwoławczy całkowicie pominął szereg zarzutów o charakterze techniczno - budowlanym, które skarżący podniósł i uzasadnił w zażaleniu. Podobnie próżno szukać w zaskarżonym postanowieniu jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne jest zaś wysoce niewystarczające. Składa się nań przytoczenie art. 73 kpa oraz – zdaniem Sądu bezcelowe – art. 28 kpa. Organ odwoławczy nie tylko, że nie dokonał żadnych analiz w odniesieniu do przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, ale nawet nie przytoczył treści tego przepisu. Pominął kluczowy z punktu widzenia sprawy, bo decydujący o statusie strony, przepis. Należy zatem za zasadny uznać zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Pozwala to na ogólną konstatację, iż organ II instancji nie rozpatrzył zażalenia w sposób właściwy. Opisane wyżej naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały odmową udostępnienia skarżącemu akt sprawy bez prawidłowego zbadania, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do takiej odmowy. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienia akt z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu, tzn. do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania, do którego akt zamierza uzyskać dostęp. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą złożyły się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).