VII SA/Wa 556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], stwierdzającą na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. w K. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez K. Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na częściowej rozbiórce muru oporowego i wybrukowaniu fragmentu podjazdu do garażu podziemnego na działce nr [...] przy ulicy S. w K. i umarzającej postępowanie organu I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż K. Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2012 r. dokonała zgłoszenia częściowej rozbiórki muru oporowego oraz wybrukowania fragmentu podjazdu do garażu podziemnego za murem oporowym na działce nr [...]. Do zgłoszenia dołączono plan sytuacyjno-wysokościowy, na którym oznaczono m.in. strzałką wykonanie częściowej rozbiórki muru oporowego w granicy działki nr [...] i [...] oraz kolorem zielonym miejsce wykonania podjazdu na działce nr [...], a nie na działce nr ew. [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł sprzeciw wobec w/w zgłoszenia wskazując, że roboty określone przez inwestora jako częściowa rozbiórka muru oporowego stanowią jego przebudowę w związku z czym wymagają pozwolenia na budowę, a ponadto inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wojewoda [...] uchylając w wyniku rozpatrzenia odwołania K. Sp. z o.o. w/w/ decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r. i umarzając postępowanie organu I instancji uznał za nieprawidłowe zakwalifikowanie przez organ stopnia podstawowego rozbiórki części muru oporowego jako jego przebudowę stwierdzając jednocześnie, że służebność przejazdu i przechodu, na którą powołuje się w swoim oświadczeniu z dnia [...] października 2012 r. inwestor, stanowi prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wojewody [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie wydana została w ocenie organu nadzoru z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Organ nadzoru wskazał, iż z akt postępowania zwykłego wynika, że działka [...], które użytkownikiem wieczystym jest K. Sp. z o.o. w księdze wieczystej [...] w dziale [...] ma wpis: "na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] objętej księgą wieczystą nr [...], ustanowiona jest nieodpłatna i na czas nieoznaczony dla każdego właściciela (współwłaścicieli), wieczystego użytkownika (wieczystych współużytkowników) nieruchomości oznaczonej jako działka [...] objętej niniejszą księgą, służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu na którym urządzony jest wjazd do garaży znajdujących się w budynku usytuowanym na działkach [...],[...],[...],[...] uwidocznionych kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do aktu nr rep. [...] i właściciel (współwłaściciele), wieczyści użytkownicy (wieczyści współużytkownicy) działek [...],[...],[...] będą ponosić koszty utrzymania wjazdu do garaży proporcjonalnie do ilości posiadanych miejsc postojowych w parkingu podziemnym budynku, który zostanie wybudowany na działkach nr [...],[...],[...]". Na załączonym do pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. szkicu roboty budowlane przewidziane zostały do realizacji poza terenem, na którym została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz K.. Zamierzając wykonać w/w roboty inwestor winien uzyskać uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S., którą tworzą współwłaściciele działki nr [...], wyrażającą zgodę na ich wykonanie. Brak uchwały oznacza, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Inwestor nie złożył także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działką nr [...], której dotyczył pierwotnie szkic dołączony do zgłoszenia. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art., 4 i 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art., 7 i 77 § 1 Kpa. Organ wojewódzki dysponował bowiem materiałem dowodowym, który potwierdzał, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przesłanych przez inwestora, a także wnioskodawcę dokumentów wynika, że zakres wykonywania służebności na działce nr [...] jest tożsamy z terenem oznaczonym kolorem czerwonym przez inwestora na załączonym do zgłoszenia "szkicu służebności gruntowych". Organ wojewódzki nie zwrócił jednak uwagi, że teren, na którym inwestor zamierzał wykonać roboty budowlane, zarówno według mapy załączonej do zgłoszenia jak i na mapie złożonej w toku postępowania odwoławczego nie pokrywa się z terenem służebności, z której inwestor wywodzi swoje prawo dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Tym samym działania podjęte przez K. Sp. z o.o. i zaakceptowane przez Wojewodę [...] muszą zostać zakwalifikowane jako bezprawna ingerencja w prawa pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] tworzących Wspólnotę Mieszkaniową ul. S. w K. (z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że inwestor jest w [...] części współwłaścicielem tej nieruchomości) do współdecydowania o sposobie zabudowy nieruchomości oraz korzystania z niej. Nie bez znaczenia dla oceny skutków społeczno-gospodarczych takiego naruszenia pozostaje fakt, że to właśnie Wspólnota zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności przysługującego pozostałym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w szczególności art. 7, 15, 77 i 156 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11, 4 oraz 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 287 w zw. z art. 65 Kodeksu cywilnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, iż ze zgłoszenia, które jest podstawowym dokumentem w postępowaniu wyraźnie wynika, że roboty budowlane mają być wykonywane na działce nr ewidencyjny [...], za murem oporowym, co zostało następnie powtórzone w piśmie złożonym do Wojewody z dn. [...] stycznia 2013 r. Nie zachodzi tu zatem żaden stan niepewności prawnej, o którym wspomina Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Żaden też z organów, rozpatrując sprawę merytorycznie nie miał wątpliwości, że wjazd do garażu ma być wybrukowany na działce cudzej nr [...], do której zgłaszającemu przysługuje służebność, a nie na działce nr [...]. Prawo do dysponowania tą nieruchomością jest bowiem bezsporne, gdyż działka ta stanowi element nieruchomości będącej własnością inwestora (w toku postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożono wydruk z ogólnodostępnych ksiąg wieczystych świadczących o własności działki nr [...]). Inwestor podkreślił, że dołączona do zgłoszenia mapa pochodzi z 2008 r., na której dopiero projektowane są obrysy budynków, bez części podziemnych i bez muru oporowego. Pokazuje ona lokalizację wjazdu. Stosownie do pkt. 3 legendy rysunku złożonego wraz ze zgłoszeniem, kolorem zielonym zaznaczono miejsce wykonania podjazdu. Natomiast załączony rysunek zawierający projekt muru wskazuje trzy konkretne miejsca i wymiary projektowanych otworów w murze. Miejsce i wymiary podjazdu wynikają z projektu budowlanego piwnicy budynku na działce [...],[...],[...] przy ul. O. w K.. Ściana wschodnia piwnicy/garażu/ budynku jest usytuowana w odległości od 0-1,5 m od granicy działki [...], a długość całego podjazdu wynosi ok/ 3,5m, w tym 1,7 m na działce [...]. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że w jego ocenie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W zgłoszeniu powołano na się na przysługujące inwestorowi prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej przejazdu i przechodu. Służebność jako jedno z ograniczonych praw rzeczowych jest wymienione expressis verbis w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego Została ona zatem wyraźnie przewidziana przez prawodawcę jako uprawnienie legitymujące inwestora do wykonywania robót budowlanych. Służebność ustanowiona została w umowie, a zatem na podstawie oświadczeń woli stron. Do ustalenia jej zakresu należy stosować art. 65 k.c., w tym § 2, zgodnie z którym należy w takich przypadkach badać bardziej cel umowy i zgodny zamiar stron, aniżeli dosłowne brzmienie tekstu, na czym skoncentrował się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Stosownie do art. 287 k.c. "Zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych". Przepis ten ustanawia wyraźne kryteria (pozaprawne, słusznościowe i uznaniowe) oceny zakresu i sposobu wykonywania służebności gruntowej, które winny być wzięte pod uwagę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do czego jednak nie doszło. W sprawie nie bez znaczenie jest także wyjaśnienie inwestora, iż ustanowiona służebność pochodzi z okresu, kiedy to sporna nieruchomość była współwłasnością inwestora oraz właścicieli pierwszego wyodrębnionego lokalu pp. M. (wynika to z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy). W takiej sytuacji, stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali powstaje wspólnota mieszkaniowa, do której jednak zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali stosuje się przepisy z Kodeksu cywilnego dot. współwłasności. Stosownie do art. 199 k.c. na czynności przekraczające zwykły zarząd, jak np. ustanowienie służebności wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Taka zgoda została wyrażona w umowie z dn. [...] sierpnia 2010r. zawartej w formie aktu notarialnego, Rep. [...]. Służebność ta nie została zmieniona, ani zakwestionowana później przez Wspólnotę mieszkaniową, a zatem obowiązuje nadal w pierwotnym kształcie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którą uchylono decyzję Prezydenta K. z dnia [...] października 2012 r. wnosząc sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego wykonania określonych robót budowlanych i umorzono postępowanie organu I instancji. Decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć w związku z tym należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowki, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/89, ONSA 1987/1/35). Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – to skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn.. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994r., sygn.. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. W niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. uznał, iż jest ona dotknięta przede wszystkim wadą rażącego naruszenia przepisów procesowych – art. 7 i 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 4 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko organu nie zostało poparte żadną argumentacją. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. art. 7 i 77 kpa może mieć charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy jest oczywiste i niewątpliwe. W odniesieniu do wskazanych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w toku prowadzonego postępowania lub zastosowano nieprawidłowo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska organu nadzoru, iż w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Organ odwoławczy uchylając decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia K. Sp. z o.o. ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Organ nadzoru nie wykazał aby to postępowanie przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Samo stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przepisów procesowych, bez uzasadnienia tego stanowiska i wykazania, że naruszenie to ma charakter rażący nie pozwala Sadowi na skontrolowanie tej oceny organu, co już stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela także oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do rażącego naruszenia art. 4 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim wskazać należy, że organ wbrew wyżej wskazanym wymogom także w tym zakresie nie uzasadnił swojego stanowiska. Co do zasady każdy inwestor zamierzający wykonywać określone roboty budowlane niezależnie od tego czy wymagając one uzyskania pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia zamiaru ich wykonania powinien złożyć oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją inwestor – K. Sp. z o.o. takie oświadczenie złożyła. Przedłożyła jednocześnie akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustanawiający służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], określonym pasem gruntu w celu umożliwienia wjazdu do garażu. Należy zgodzić się z argumentacja przedstawioną w skardze, iż oświadczenie woli odnoszące się m.in. do ustanowienia służebności gruntowej należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje – art. 65 §1 i § 2 k.c. Regulacja ta zawiera dyrektywy wykładni treści dokonanej czynności prawnej. W tym kontekście podkreślić należy, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna także dotyczyć ustaleń, czy w zaistniałym stanie faktycznym można dopatrywać się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie brak takich rozważań organu, co niewątpliwie także narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.