I OSK 2404/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1389/13 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz H. K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., III SA/Kr 1389/13 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2005 r. Wójt Gminy Tarnów zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], na działki nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy Tarnów po wznowieniu postępowania uchylił powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Następnie działając na wniosek [...], decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wójt Gminy Tarnów, po wznowieniu postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. oraz stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Na skutek odwołania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] października 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy Tarnów uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010 r., uchylając jednocześnie decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. i umarzając postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Tarnów o rozgraniczenie nieruchomości poprzez wytyczenie granicy pomiędzy należącą do skarżącej działką nr [...], a należącą do [...] działką nr [...]. Do wniosku dołączono odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące wyżej opisanych nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy Tarnów umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia powyższych nieruchomości. Organ zważył, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylono decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki nr [...], wobec czego nie ma podstaw do ustalenia przebiegu granicy między tymi działkami jako nieistniejącymi w ewidencji gruntów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przekazanie sprawy rozgraniczenia działek nr [...] do rozpoznania przez sąd powszechny. W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła również odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że zarówno ewidencja gruntów, jak i księgi wieczyste założone dla powyższych działek potwierdzają ich istnienie. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest zatem uzasadnione, skoro istnieje spór co do przebiegu granic tych nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że aktualnie w obrocie prawnym nie istnieją nieruchomości, które byłyby oznaczone jako działki nr [...]. W ocenie Kolegium okoliczność, iż w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Tarnowskiego, jak również w księdze wieczystej nadal figurują takie działki ewidencyjne, nie zmienia faktu, iż decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium podniosło przy tym, że prawomocna decyzja tego organu uchylająca decyzję zatwierdzającą podział działki została przesłana zarówno do właściwego sądu rejonowego, jak i do starostwa powiatowego, a nie jest rzeczą Kolegium wyjaśnianie przyczyn, które spowodowały, że nie dostosowano treści tych ewidencji do stanu rzeczywistego. W ocenie SKO w Tarnowie nie ma przeszkód, aby na nowo wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie podziału działki nr [...]. Toteż, zdaniem organu odwoławczego, dopóki w obrocie prawnym nie istnieje decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...], umorzenie postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego pozostaje prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: p.g.k.) oraz 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki nr [...]7, sąsiadującej z działką uczestnika postępowania [...] (nr [...]). Skarżąca nabyła tę nieruchomość na podstawie umowy zamiany zawartej z [...]. Skarżąca zaznaczyła, że nieruchomości te są nadal opisane w ewidencji gruntów numerami [...], posiadają również odrębne księgi wieczyste. W ocenie skarżącej uchylenie decyzji zatwierdzającej podział nie mogło doprowadzić do ponownego scalenia działek w jedną (nr [...]), unieważnienia umowy zamiany, której stroną była skarżąca ani zmienić podmiotu własności tych nieruchomości. W przekonaniu skarżącej istnieje zgodność między danymi wynikającymi z ewidencji, księgą wieczystą i rzeczywistym stanem prawnym ww. działek – nie ma zatem podstaw do modyfikowania ww. ewidencji z uwagi na wydanie przez Wójta Gminy Tarnów decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. W ocenie skarżącej umorzenie postępowania rozgraniczeniowego jest nieuzasadnione, albowiem nadal istnieje przedmiot tego postępowania: spór graniczny między skarżącą a uczestnikiem postępowania. Gdyby natomiast organ uznał, że w niniejszej sprawie nie może przeprowadzić rozgraniczenia, powinien był umarzając postępowanie przekazać sprawę sądowi powszechnemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] w sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika piśmie procesowym wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania i uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości było popełnienie przestępstwa polegające na sfałszowaniu podpisu uczestnika pod wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym. Uczestnik postępowania podkreślił, że nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, albowiem w obrocie prawnym nie istnieją takie nieruchomości (działki nr [...]), między którymi można by przeprowadzić granicę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zakończyło się decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W konsekwencji sąd stwierdził, że aby mogło być prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe muszą istnieć wydzielone prawnie (geodezyjnie) nieruchomości o spornych lub zatartych granicach. Jedynie wówczas postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie ma swój przedmiot. Skarżąca tymczasem zawęziła treść przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie do "sporu granicznego". Istotnie, zdaniem sądu, taki spór jest niewątpliwie elementem przedmiotu postępowania – nie jest to jednak samodzielny (wystarczający) element postępowania rozgraniczeniowego. Spór graniczny musi zostać bowiem zracjonalizowany przesłankami obiektywnymi, jak choćby istnieniem wydzielonych prawnie (geodezyjnie) nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć granicą, co do przebiegu której toczyłby się ów spór. Sąd w pełni podzielił ocenę stanu faktycznego, przeprowadzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zgodnie z którą w kontrolowanej sprawie nie istnieją geodezyjnie wydzielone nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć granica objęta sporem skarżącej i uczestnika postępowania. Trzeba bowiem zauważyć, że decyzja o zatwierdzeniu podziału pierwotnej nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...]) na działki ewidencyjne nr [...] została uchylona po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, a postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] zostało umorzone. Takie rozstrzygnięcie – prawomocne na skutek niewniesienia przez żaden z uprawnionych podmiotów skargi do sądu administracyjnego – oznacza, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] czerwca 2005 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania prowadzi natomiast do unicestwienia skutków decyzji uchylonej. To zaś oznacza, że w aktualnym stanie prawnym w obrębie [...] istnieje niepodzielona obecnie działka nr [...], natomiast nie istnieją działki nr [...], a tym samym nie istnieje granica między działkami nr [...]. Warunkiem właściwym istnienia tych działek był bowiem podział działki nr [...]. Skoro jednak podział ten – jako skutek decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. – został unicestwiony z uwagi na utrzymaną w mocy decyzję Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] lutego 2011 r., to wspomniane działki nr [...] nie mogą zostać uznane za prawnie wydzielone nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć jakakolwiek granica, której przebiegu mógłby dotyczyć spór między stronami kontrolowanego postępowania. Sąd wskazał, że organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu "nie twierdzą, że jest inaczej, ponieważ została uchylona jedna decyzja", ale trafnie wskazują na skutki uchylenia decyzji, której istnienie jest warunkiem pozostawania w obrocie prawnym nieruchomości – działek ewidencyjnych nr [...]. Skutki te nie mają automatycznego przełożenia na ważność, skuteczność, czy też wiążący charakter umów, jakie skarżąca mogła zawrzeć w okresie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia [...] czerwca 2005 r. pozostawała w obrocie prawnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozstrzygania aktualnych czy też hipotetycznych przyszłych sporów pomiędzy stronami stosunków cywilnoprawnych. Także orzekanie o tym, czy skarżącej przysługuje prawo własności którejkolwiek z nieruchomości, o których mowa w niniejszym postępowaniu nie leży w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Co równie istotne, z uwagi na granice rozpoznania sprawy wyznaczone przez art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz zakres właściwości, sąd uznał, że nie może wypowiedzieć się w zakresie oceny funkcjonowania organów ewidencji gruntów i budynków oraz sądu prowadzącego księgi wieczyste dla nieruchomości pojawiających się w niniejszym postępowaniu. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 46 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię lub niezastosowanie i przez to przyjęcie, że nieruchomość, która powstała w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją wójta gminy, na skutek uchylenia decyzji zatwierdzającej podział przestaje istnieć (nie jest już odrębną nieruchomością, mogącą być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego), mimo że stanowi odrębny przedmiot własności oraz ujawniona jest w księdze wieczystej prowadzonej przez sąd powszechny oraz ewidencji gruntów i budynków starostwa powiatowego, a przez to postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe; 2) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie, a przez to błędną ocenę skutków uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i stwierdzenie, że decyzja o uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości unicestwia ten podział i przywraca poprzedni stan nieruchomości, tzn. w obrocie funkcjonuje wyłącznie działka, która wcześniej uległa uchylonemu podziałowi, mimo, że prawo własności jednej z nieruchomości, która powstała wskutek podziału przysługuje innej osobie niż właściciel nieruchomości, która uległa podziałowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r poz.270, ze zm.) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za zasadne. Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 46 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: ustawa). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei ust. 2 stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenie jest zatem urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela; inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Tym samym przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości (a nie działki ewidencyjne). Legalną definicję nieruchomości zawiera art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest istnienie prawa własności. Nadto, przepis ten jest podstawą rozróżnienia nieruchomości gruntowych, budynkowych i lokalowych, przy czym rozgraniczaniu podlegają wyłącznie nieruchomości gruntowe, albowiem tylko w tym przypadku może powstać wątpliwość co do przebiegu ich granicy (lub granic) na gruncie. W rozpoznawanej sprawie jest rzeczą bezsporną, że spór dotyczy przebiegu granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, z których jedna nieruchomość stanowi własność skarżącej, a druga nieruchomość stanowi własność [...], obie nieruchomości ujawnione są w księgach wieczystych. Przedmiotem sporu jest przebieg granicy, a tym samym zasięg prawa własności pomiędzy tymi dwiema nieruchomościami, pozostałe granice przedmiotowych nieruchomości nie są sporne. Tym samym istnienie dwóch nieruchomości, które stanowią przedmiot własności dwóch różnych osób, pomiędzy którymi istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy tymi nieruchomościami, a w konsekwencji spór co do zasięgu prawa własności, sprawia, że w przypadku wystąpienia przez właściciela jednej z nieruchomości z wnioskiem o rozgraniczenie nie można twierdzić, że brak jest przedmiotu w sprawie o rozgraniczenie. Należy wyraźnie podkreślić, że fakt, iż z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzająca podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki nr [...] nie oznacza, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest niemożliwe. Jak wskazywano bowiem wcześniej, przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości, a te nadal istnieją i stanowią własność dwóch różnych osób, natomiast przedmiotem rozgraniczenia nie są działki ewidencyjne. Nadto błędny jest pogląd Sądu I instancji, że wyeliminowanie decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2005 r. oznacza, że w aktualnym stanie prawnym istnieje niepodzielona działka nr [...]. Ten powrót do działki ewidencyjnej nr [...] jest prawnie niemożliwy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z powyższego przepisu wynika, iż połączyć w jedną działkę ewidencyjną można wyłącznie działki jednorodne fizycznie i prawnie. Obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasności tych samych osób). Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie to kryterium jednorodności pod względem prawnym nie jest spełnione, albowiem część byłej działki nr [...] jest przedmiotem własności [...], a część stała się przedmiotem własności skarżącej, nie jest prawnie możliwy powrót do niepodzielonej działki nr [...]. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, a nadto przyjął za możliwe wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na to, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albowiem spór sprowadzał się do oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.