II SA/Bd 288/14

Dnia 10 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXIII/680/2013 (dalej "uchwała") zmieniającą uchwałę nr XXVI/543/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obowiązującej na terenie Gminy Nakło nad Notecią, Rada Miejska w Nakle nad Notecią działając na podstawie art. 6n w zw. z art. 6j ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej "u.c.p.g."), w § 1 ust. 1 postanowiła zmienić załącznik w brzmieniu nadanym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 3 uchwały, postanowiła że wykonanie uchwały powierzone zostało Burmistrzowi Miasta i Gminy Nakło nad Notecią. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." z siedzibą w N. n. N. wezwała Radę Miejską w N. n. N. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zdefiniowaniu w treści deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości zamieszkałe, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Przewodniczący Rady uznał ją za niezasadną. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." z siedzibą w N. n. N. (dalej "Spółdzielnia" albo "skarżąca") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę z dnia 27 czerwca 2013 r., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że wg treści zaskarżonej uchwały zarząd nieruchomości to zarząd powołany w trybie ustawy o własności lokali i zarząd spółdzielni mieszkaniowej. Uchwała określiła m.in. wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wskazała podmioty zobowiązane do ich złożenia. Na jej podstawie, Spółdzielnia złożyła deklaracje w imieniu wszystkich mieszkańców zasobów administrowanych na podstawie ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej "usm"), tj. w imieniu zarówno członków spółdzielni jak i nie członków - właścicieli lokali, posiadaczy spółdzielczych własnościowych praw do lokali, jak i członków spółdzielni posiadających spółdzielcze lokatorskie prawa do lokali mieszkalnych. Zdaniem Spółdzielni Rada Miejska w sposób sprzeczny z prawem zdefiniowała pojęcie zarządu nieruchomości. Spółdzielnia mieszkaniowa nie sprawuje bowiem zarządu, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Według art. 2. ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pod pojęciem właściciela nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Ustawa w art. 2 ust. 3 wskazuje, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej "uwl"), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Spółdzielnie mieszkaniowe funkcjonują na podstawie przepisów usm, regulującej w odrębny od ustawy o własności lokali, sposób zarządu nieruchomościami spółdzielni. Według art. 27 ust. 1 usm, jeżeli w ramach spółdzielni istnieje choćby jeden lokal stanowiący odrębną nieruchomość (wyodrębniony w trybie przepisów tej ustawy) a taka sytuacja ma miejsce z pewnością w spółdzielniach mieszkaniowych mających siedzibę w Gminie Nakło nad Notecią, sposób zarządzania nieruchomościami wspólnymi odbywa się tak jak zarząd powierzony przez właścicieli odrębnych lokali (według ustawy o własności lokali), z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3. Spółdzielnia mieszkaniowa nie wykonuje obowiązków, jakie spoczywają na właścicielach nieruchomości dotyczących lokali na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. W ustawie tej brak nawet przepisu, który nakładałby na zarząd spółdzielni te obowiązki. Nadto Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w swoim wystąpieniu z 27 maja 2013 r. skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji, wyraźnie wskazał, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mają prawa do przetwarzania danych osobowych swoich mieszkańców w zakresie informacji przekazywanych w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Spółdzielnie nie powinny zatem składać deklaracji i regulować opłat za właścicieli poszczególnych lokali, czy ich użytkowników. Składając deklaracje - stosując pouczenie zawarte w słowniczku formularza - Spółdzielnia stała się płatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec Gminy, a jednocześnie wierzycielem wobec swoich mieszkańców. Spadł na nią ciężar nie tylko terminowego regulowania tej opłaty, ale i jej windykowania na własny koszt i własnym staraniem. Spółdzielnia stała się płatnikiem de facto podatku lokalnego. Spółdzielnia mieszkaniowa nie wytwarza śmieci, wytwarzają je osoby posiadające odpowiednie tytuły prawne do lokali. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. n. N. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Natomiast w art. 2 ust. 1 pkt 4 przytoczonej ustawy wyjaśniono pojęcie "właściciela nieruchomości", zgodnie z którym rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jak wynika z treści powyższego, zapis ten należy odnieść do spółdzielni mieszkaniowych, jako podmiotu posiadającego nieruchomości w zarządzie. We wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało sprecyzowane pojęcie zarządu nieruchomości, przy uwzględnieniu przywołanych przepisów, ale także mając na uwadze usm. Ponadto zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443) w związku z art. 1 ust. 7 usm to zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a zatem jest organem odpowiedzialnym za jej funkcjonowanie. W związku z tym wskazanie w definicji zarządu nieruchomości, oprócz zarządu powołanego w trybie ustawy o własności lokali, także zarządu spółdzielni mieszkaniowej jako organu zobowiązanego do złożenia deklaracji, nie stanowi naruszenia prawa. Stanowisko to wzmacnia również uregulowanie zawarte w art. 4 ust. 41 usm, w myśl którego zarząd spółdzielni prowadzi m.in. odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczenie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 1-2 i 4 tegoż przepisu (tj. m.in. koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem lokali, nieruchomości wspólnych, stanowiących mienie spółdzielni). Ustawodawca użył wprost pojęcia "zarząd spółdzielni". Powyższe okoliczności stanowiły w ocenie organu przesłanki do zdefiniowania w przedmiotowej deklaracji pojęcia zarządu nieruchomością, co miało na celu wskazanie w sposób jasny i przejrzysty organu zobowiązanego do złożenia deklaracji. Organ nadmienił także, że obecnie trwają prace nowelizacyjne u.c.p.g., które mają na celu wskazanie wprost spółdzielni mieszkaniowych jako podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była uchwała z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXIII/680/2013 zmieniającą uchwałę nr XXVI/543/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego dnia 10 lipca 2013 r. pod poz. 2498. Została ona podjęta na podstawie art. 6n w zw. z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Stosownie do art. 6m ust. 1 u.c.p.g., na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Podmiotem odpowiedzialnym za złożenie deklaracji jest właściciel nieruchomości, którego definicja została zamieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Definicja ta ma charakter zakresowy, ponieważ zostały w nim wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości. Jej budowa nie uprawnia przy tym do uznania, że ustawodawca wprowadził w ramach jej konstruowania określoną hierarchię właścicieli nieruchomości, spośród których na pierwszym miejscu powinni znajdować się właściciele poszczególnych gospodarstw domowych, a na ostatnim miejscu spółdzielnie mieszkaniowe. Wniosek taki nie wypływa z wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ani z pozostałych przepisów tej ustawy. Z kolei mając na uwadze art. 2 ust. 3 u.c.p.g., w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela zostały wprost nałożone na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu uwl lub na właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do Kodeksu cywilnego i uwl, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do usm. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59). Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że również w innych przepisach prawa administracyjnego, przykładowo w art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) ustawodawca nakłada określonego rodzaju obowiązki na inne podmioty aniżeli właściciel nieruchomości. Obecnie obowiązujące zasady gospodarowania odpadami komunalnymi określone zostały mocą ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r., Nr 152, poz. 897 ze zm.). Jak zauważono w uzasadnieniu projektu tej ustawy, nowelizacja polegała przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych (http:/ /orka.sejm. gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/3670). Co warte podkreślenia, przedstawiona nowelizacja nie wprowadziła zmiany w definicji właściciela nieruchomości odpowiedzialnego za składanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Mając na uwadze poczynione rozważania, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę działając w oparciu o art. 134 § 1 ppsa nie dopatrzył się w poddanej kontroli legalności uchwale z dnia 27 czerwca 2013 r. uchybień, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Uchwała ta została podjęta w prawem przewidzianym trybie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wskazane w skardze rzekome naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym z prawem zdefiniowaniu pojęcia zarządu nieruchomości nie wykracza poza obręb upoważnienia ustawowego do jego ustalenia oraz przepisów wyższego rzędu, przede wszystkim zamieszczonych w u.c.p.g. Treść definicji właściciela nieruchomości jest zgodna z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z uwagi na to, że podmiotem tym może być zarząd wspólnoty mieszkaniowej i spółdzielni oraz właściciele kamienic wielolokalowych w zakresie niewyodrębnionych własności. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że z wzajemnej relacji uwl i usm wynika, że w praktyce mogą wystąpić różnego rodzaju formy praw do lokalu mieszkalnego, w których za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i tak powinna zostać uznana spółdzielnia mieszkaniowa. Zgodnie z art. 1 ust. 3 usm, spółdzielnia mieszkaniowa ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Jak zauważono w literaturze, spółdzielnia ma obowiązek zarządzania swoim mieniem i wszelkim mieniem nabytym na podstawie przepisów usm, tak przez członków, jak i przez osoby, które członkami nie są lub nawet nigdy nimi nie były - przynajmniej do czasu, gdy nie wystąpią okoliczności opisane w art. 241 lub 26 ust. 1 usm (E. Bończak-Kucharczyk, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, lex 2013). Zarówno w przypadku ustanowienia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, o którym stanowią art. 9 i nast. usm, jak i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, które zgodnie z art. 172 ust. 1 usm jest ograniczonym prawem rzeczowym nie dochodzi w ogóle do wyodrębnienia własności lokalu. W takim przypadku zastosowanie znajduje zasada z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. na podstawie której spółdzielnia jako zarządca posiadający nieruchomości w zarządzie wykonuje obowiązki właściciela nieruchomości. Jeżeli natomiast w danej nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi ustanowiona została odrębna własność lokali, to zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu uwl lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Zgodnie z art. 18 ust. 1 uwl, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jeżeli zgodnie z art. 20 uwl, lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Wówczas podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązku złożenia deklaracji będzie podmiot, któremu zarząd powierzono. W przypadku wyodrębnienia odrębnej własności poszczególnych lokali znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiących współwłasność spółdzielni, z mocy art. 27 ust. 2 usm, zarząd nieruchomościami wspólnymi wykonywany jest przez spółdzielnie jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 uwl, chociażby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 usm. Tak samo w orzecznictwie sądowym przyjęto, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, to choćby pozostali współwłaściciele, a więc właściciele wyodrębnionych lokali, nie byli członkami spółdzielni, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia z mocy prawa i nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną ani o zebraniu właścicieli. Możliwe jest jedynie, zgodnie z art. 241 usm, podjęcie przez większość właścicieli w budynku uchwały o poddaniu kwestii zarządu nieruchomością wspólną przepisom ustawy o własności lokali. Jeżeli taka uchwała nie została podjęta, zarząd sprawuje spółdzielnia według zasad określonych w art. 27 aż do chwili, gdy w budynku zostanie wyodrębniona własność wszystkich lokali, co - zgodnie z art. 26 usm - skutkuje z mocy prawa stosowaniem przepisów ustawy o własności lokali, w tym o wspólnocie mieszkaniowej i zarządzie (uchwała SN z 9 lutego 2012 r., III CZP 89/11, OSNC 2012/7-8/86). Podobnie TK w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, niepubl. uznał, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g., jest spółdzielnia mieszkaniowa. Należy przy tym zauważyć, że do czasu podjęcia przez większość właścicieli uchwały, o której stanowi art. 241 §1 usm, obowiązki właściciela nieruchomości wynikające z u.c.p.g.w dalszym ciągu obciążają spółdzielnię. Tak samo w razie zaistnienia sytuacji, o której stanowi art. 26 ust. 1 usm, ustanie obowiązku spółdzielni mieszkaniowej, jako osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. ustaje w momencie podjęcia przez właścicieli lokali zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną o której stanowi art. 18 ust. 2a uwl. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ppsa oddalił skargę.