III SA/Wr 123/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 3 ust. 7 załącznika do uchwały oraz § 6 rozdział 4 załącznika "Prawa i obowiązki mieszkańca" uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Domu Pomocy Społecznej w J. I. stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części; II. zasądza od Powiatu w S. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. - działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.) zaskarżył w części uchwałę Rady Powiatu w Ś. Nr [...]z [...] listopada 2013 r. w sprawie nadania Statutu Domu Pomocy Społecznej w J., tj. § 3 ust. 7 Załącznika do uchwały oraz Rozdział 4 (§ 6) Załącznika "Prawa i obowiązki mieszkańca" – domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił podjęcie: § 3 ust. 7 Załącznika z istotnym naruszeniem § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) w zw. z art. 57 ust. 8 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.); § 6 Załącznika z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.). Jak przytoczono, zgodnie z § 3 ust. 7 Załącznika zaskarżonej uchwały: "Szczegółową organizację i działanie Domu określa regulamin ustalony przez Dyrektora Domu po zasięgnięciu opinii jego mieszkańców." Przywołane postanowienie stanowi zdaniem Organu Nadzoru istotne naruszenie § 4 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 57 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej albowiem jak wynika z treści wskazanego przepisu Rozporządzenia kwestie związane z regulaminem domu pomocy społecznej zostały uregulowane na poziomie rozporządzenia będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto z przywołanego postanowienia § 4 ust. 1 Rozporządzenia nie wynika konieczność uzyskania opinii, w szczególności mieszkańców domu pomocy społecznej, w procedurze przyjmowania regulaminu. Wobec tego Rada Powiatu wypowiedziała się bez podstawy prawnej w obszarze, który został już uregulowany w Rozporządzeniu oraz wprowadziła nieznany w tym zakresie przepisom prawa wymóg uprzedniego zaopiniowania regulaminu przez mieszkańców domu pomocy społecznej. W zakresie kolejnego z zakwestionowanych postanowień uchwały – Organ Nadzoru wskazał, że mocą postanowienia § 6 umiejscowionego w rozdziale 4 Załącznika zatytułowanym "Prawa i obowiązki mieszkańca" przyjęto, iż: "1. Mieszkaniec ma prawo do: 1) korzystania z wszelkich usług świadczonych przez Dom, 2) uzyskiwania wszelkiej pomocy i wyjaśnień w załatwianiu swoich spraw życiowych, 3) udziału w działalności samorządowej mieszkańców Domu, 4) kontaktów z rodziną i znajomymi z możliwością przebywania poza Domem. 2. Obowiązkiem mieszkańca Domu jest: 1) dbać w miarę swoich możliwości o higienę osobistą, wygląd zewnętrzny oraz porządek w swoim otoczeniu, 2) przestrzegać regulaminu Domu, 3) dbać o mienie Domu." Kontynuując dalej swoje wywody Organ Nadzoru zauważył, że dom pomocy społecznej stanowi jednostkę organizacyjną powiatu zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Z punktu widzenia finansów publicznych jest jednostką budżetową, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych. Szczególne znaczenie mają tu postanowienia art. 11 ust. 2 i 12 ust. 2. Przesądzają one o konieczności wyposażenia takiej jednostki w statut, który obligatoryjnie określa nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Kwestie szczegółowe, dotykające problematyki ściśle związanej z pomocą społeczną i mające istotne znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania domu pomocy społecznej, zawierają normy ustawy o pomocy społecznej oraz wydanego na podstawie art. 57 ust. 8 tej regulacji Rozporządzenia. Następnie Organ Nadzoru poddał rozważaniom problematykę charakteru prawnego statutu przyjmowanego dla jednostek budżetowych przez organ stanowiący powiatu, podnosząc między innymi, że jest to akt wewnętrzny i podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. Cytując tezy z orzeczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 września 2011 r. sygn. akt: II SA/Op 324/11 wskazano, że "(...) akty wewnętrzne, (...) są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Tak więc akt wewnętrzny odróżnia od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje." W dalszej części swych wywodów Organ Nadzoru sformułował wniosek, że rada powiatu nie posiada kompetencji do zaopatrywania statutów powiatowych jednostek organizacyjnych w atrybuty aktów prawa miejscowego. Nie jest władna w tym zakresie do nadawania normom zawartym w tych aktach charakteru powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania, a zdaniem Organu, zakwestionowane postanowienia statutu (§ 6 zamieszczony w rozdziale 4 Załącznika) mają taki walor albowiem zawierają katalog praw i obowiązków mieszkańców Domu Pomocy Społecznej. Są to postanowienia generalne i abstrakcyjne skierowane do nieskonkretyzowanego adresata, określonego rodzajowo, niekonsumujące się przez zastosowanie i powtarzające się. Dlatego nie mogą one być umieszczane w aktach o charakterze wewnętrznym. Umieszczanie w ramach jednego aktu norm o charakterze generalnym oraz wewnętrznym stanowi przemieszanie materii. Taki zabieg legislacyjny godzi w zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa, organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. W odpowiedzi Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi utrzymując, że regulamin, o którym mowa w § 3 ust. 7 załącznika do uchwały nie jest regulaminem organizacyjnym, o którym mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Regulamin ten ma charakter "wewnętrzny", dotyczący zasad regulujących wzajemne relacje pomiędzy mieszkańcami domu. W ocenie Rady, z uwagi na to, że art. 11 ust. 2 ustawy finansach publicznych formułuje w sposób otwarty katalog spraw, które mogą być uregulowane statutem, przyjęcie kwestionowanego przez Organ Nadzoru zapisu znajduje uzasadnienie. Rada wyjaśniła, że 5 listopada 2013 r. (2 dni przed podjęciem uchwały w sprawie nadania statutu) Zarząd Powiatu w Ś. przyjął uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Domu Pomocy Społecznej. Określenie praw i obowiązków mieszkańców domu nastąpiło w sposób bardzo ogólny i zgodny z profilem działalności domu. Nie jest to więc, co wydaje się oczywiste, akt skierowany na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej także dalej w skrócie p.p.s.a.), w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; zwanej także dalej w skrócie u.s.p.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw. Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na tym tle trzeba wskazać, że przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie procedury, trybu podjęcia uchwały. Oceniając zaskarżoną uchwałę według wskazanego wyżej kryterium zgodności z prawem, sąd administracyjny nie mógł pozostawić jej w zbiorze legalnych aktów podejmowanych przez organ stanowiący powiatu. Dom pomocy społecznej utworzony przez powiat jest budżetową jednostką organizacyjną. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Po myśli bowiem art.11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Ustawa o finansach publicznych stanowi zatem by statut jednostki budżetowej określał co najmniej jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Jakkolwiek są to wymagania minimalne, co generalnie nie wyklucza zamieszczenia w statucie innych treści, wszakże trzeba zważyć, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż podejmując działania muszą ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą zatem podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie oraz trybie i formie, w jakich upoważniają je do tego przepisy prawa. Rozstrzygając zatem jakiego rodzaju materia może być przedmiotem uregulowań zamieszczonych w statucie domu pomocy społecznej należy zważyć na treść przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 57 ust. 3b pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 182) – według którego do wniosku o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej należy dołączyć regulamin organizacyjny domu pomocy społecznej lub jego projekt, natomiast w ust. 8 pkt 1 zawarto delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej i obowiązującego standard podstawowych usług świadczonych przez domy pomocy społecznej. W ramach tej delegacji ustawowej w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 poz.885) postanowiono, że strukturę organizacyjną i szczegółowy zakres zadań poszczególnych typów domów określa opracowany przez dyrektora domu regulamin organizacyjny, przyjęty przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku domu gminnego - przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Niewątpliwie z zacytowanych przepisów art. 57 ust. 3b pkt 3 i ust. 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej wynika, że właściwą formą dla uregulowania struktury organizacyjnej i szczegółowego zakresu zadań domu pomocy społecznej utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego jest regulamin organizacyjny, a nie zaś statut uchwalany przez radę powiatu, ponadto wprowadzenie w życie tego regulaminu wymaga zachowania właściwego trybu, to znaczy winien być opracowany przez dyrektora domu i dopiero tak sporządzony - przyjęty następnie przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie wprowadza żadnych innych wymogów w procedurze kreowania tego aktu. Na tym tle postanowienia § 3 ust. 7 Załącznika do zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Szczegółową organizację i działanie Domu określa regulamin ustalony przez Dyrektora Domu po zasięgnięciu opinii jego mieszkańców." – stoją zatem w jawnej sprzeczności z przepisem § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w związku z art. 57 ust. 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jak trafnie wywiedziono w skardze. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, zachodzi brak podstawy prawnej do przyjmowania przez dyrektora domu pomocy społecznej innego rodzaju regulaminu niż wskazany regulamin organizacyjny - nie można tu wskazać odpowiedniej normy kompetencyjnej. Sąd podziela również pogląd oraz argumentację Organu Nadzoru, że kwestionowane postanowienia rozdziału 4 mają walor generalny i abstrakcyjny – typowy dla norm prawa miejscowego i z tego tytułu – jako nakładające na użytkowników domu pomocy społecznej określone prawa i obowiązki – nie mogą znaleźć się w akcie jakim jest na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych omawiany statut, określający wewnętrzną organizację danego domu pomocy społecznej (jego struktury), tryb działania i zadania. Generalnie ujmując akty prawa wewnętrznego jako akty ustrojowo-organizacyjne są skierowane do organizacyjnie podległych lub nadzorowanych jednostek lub ich pracowników i bez stosownej podstawy prawnej nie mogą zawierać przepisów kształtujących sytuację prawną obywateli, nawet jeśli, jak w rozpatrywanym przypadku, są pozbawione sankcji. Z przedstawionych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a., zaś pkt III – w art. 152 p.p.s.a.