I SA/Wa 2753/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W piśmie z dnia 21 lutego 2013r. A. B. wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie przez Miasto W. odszkodowania za działkę gruntu o pow. [...] m kw., która na mocy decyzji o podziale nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1972r. przeszła na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. o pow. [...] m kw., pochodzącej z nieruchomości hipotecznej " [...]", która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1972r. nr [...] o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B.. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 1972r. (omyłkowo w uzasadnieniu decyzji wskazano dzień 10 lutego) Prezydium Rady Narodowej W. wydało decyzję o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na terenach budownictwa jednorodzinnego. Na podstawie powyższej decyzji zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138 ze zm.) z nieruchomości "[...]" stanowiącej własność H. B. – poprzednika prawnego skarżącej odjęto część nieruchomości o pow. [...] m kw. bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 11 ww ustawy z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodziło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Jak wynika z ustaleń organów ogólna powierzchnia przedmiotowej nieruchomości stanowiła [...]m kw. Odjęto część nieruchomości o pow. [...] m kw. co stanowiło 33 % powierzchni ogólnej, a pozostawiono jej właścicielowi H. B. 67 % ogólnej powierzchni tj. [...]m kw. Wojewoda stwierdził, że ww ustawa utraciła moc obowiązującą na podstawie art. 23 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach z dnia 6 lipca 1972r., a przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ww ustawy z dnia 22 maja 1958r. W związku z powyższym zdaniem Wojewody organ administracyjny jest zobowiązany do umorzenia postępowania ze względu na brak przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do jego istoty. Organ II instancji podniósł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie tylko do zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958r. (art. 216 ugn), a nie do ustalania odszkodowania. Takiej podstawy nie daje również zdaniem organu przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, ponieważ odnosi się jedynie do zdarzeń zaistniałych pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998r. Przede wszystkim zaś żaden przepis obowiązujący ówcześnie ani dziś nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r., który zresztą jednoznacznie stwierdzał, że owo 33 % powierzchni parcelowanych gruntów przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania. W konsekwencji, wobec braku materialnoprawnych podstaw orzekania w zakresie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość prawidłowe jest, zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. zarzucając jej naruszenie przepisów Konstytucji, a w szczególności art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3, poprzez przyjęcie, że polski system prawa nie przewiduje podstaw do przyznania odszkodowania za wywłaszczenie jak również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy zasadniczej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wywłaszczenie nieruchomości, czyli pozbawienie dotychczasowego właściciela jego prawa, stanowi wyjątek od fundamentalnej w demokratycznym państwie prawnym, zasady ochrony własności. Wobec powyższego wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko w szczególnych przypadkach oraz za słusznym czyli realnym odszkodowaniem. W ocenie skarżącej nie ma obecnie możliwości legalnego pozbawienia kogokolwiek jego własności bez wyrównania mu wynikłej stąd straty, a odszkodowanie powinno obejmować zadośćuczynienie za poniesiona stratę. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem niezbędnej regulacji prawnej, odszkodowanie należy przyznać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, bowiem zasłanianie się brakiem stosownych przepisów powoduje wydawanie decyzji sprzecznych z ustawą zasadniczą. Podstawowym zaś obowiązkiem organów administracyjnych i sądów jest realizacja norm konstytucyjnych, a nie jak się może wydawać po analizie decyzji wydanych w niniejszej sprawie, próba uchylenia się od interwencji organów państwa koniecznej dla realizacji praw skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie wskazać należy, że art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.) przewidywał, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydium rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału, która, ponadto, stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Z powołanej regulacji wynikało więc, że sama ostateczna decyzja administracyjna o podziale nieruchomości była podstawą przejścia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Państwa i stanowiła zarazem podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma okoliczność, iż przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości H. B. nie nastąpiło na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, lecz z mocy samego prawa. Powołana wyżej ustawa nie przewidywała bowiem w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa, to jest z mocy art. 11 cyt. ustawy, to nie miały podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 11 u.t.d.b. ("33% ogólnej powierzchni gruntu przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania") istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w aktualnie obowiązującym systemie prawnym można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie art. 11 u.t.d.b., bez odszkodowania. Otóż, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu. Podstawy takiej nie może stanowić w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do zdarzeń (przewłaszczeń) zaistniałych pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. (tak też wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, LEX nr 574430). Słusznie stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet jeśliby uznać, iż dyspozycja tego przepisu rozciąga się również na przypadki pozbawienia prawa do nieruchomości przed wskazaną datą, to i tak zastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. byłoby w niniejszej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 u.t.d.b. Co więcej, ten ostatni przepis jednoznacznie stwierdzał, że owo 33% powierzchni parcelowanych gruntów przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania. Podstawy prawnej do przyznania skarżącej dochodzonej należności nie da się także wywieść z art. 216 u.g.n., gdyż stwarza on tylko możliwość dochodzenia zwrotu gruntu przejętego na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa, a już nie ustalenia odszkodowania za taki grunt (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 103/97, LEX nr 47340). Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest w niniejszej sprawie w ogóle podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w sprawie przyznania (względnie odmowy przyznania) odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo w trybie art. 11 u.t.d.b. W konsekwencji postępowanie w tej sprawie, wszczęte z wniosku skarżącej, jako bezprzedmiotowe, podlega obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też organy obu instancji prawidłowo orzekły. Nie sposób przy tym zaprzeczyć, że ówcześnie obowiązujący przepis art. 11 u.t.d.b., uprawniający do przejmowania przez Państwo, bez odszkodowania, 33% powierzchni parcelowanej nieruchomości, z perspektywy współczesnych regulacji ustrojowych, gwarantujących poszanowanie i ochronę własności, musi budzić uzasadnione kontrowersje. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień do oceny uprzednio ani obecnie obowiązujących przepisów ustaw - kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ponadto, co do zasady, wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości, oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne, np. stanowią o przyznaniu określonych rekompensat za mienie odebrane w przeszłości zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Każdorazowo wymaga to jednak uchwalenia przez współczesnego ustawodawcę przepisów prawnych regulujących takie kwestie. W związku z powyższym zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, w szczególności zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji, która w dacie przejęcia części przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie obowiązywała .Dodać należy, że niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej prezentowane w skardze a dotyczące zasadności przyznania odszkodowania w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego zważywszy na fakt, ze organy administracyjne przy rozpatrywaniu spraw zobligowane są do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zaś przepisów kodeksu cywilnego czy kodeksu postępowania cywilnego, które to przepisy stanowią podstawę orzekania przez sądy powszechne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.