II SA/Bk 132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia C.P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Stowarzyszenie C.P. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji: decyzji Wójta Gminy J.K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład Utylizacji Odpadów Komunalnych w H." wydanej z wniosku "L." Sp. z o.o. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład Utylizacji Odpadów Komunalnych w H." wydanej z wniosku Prezydenta Miasta B. Obie decyzje są o identycznej treści. Obie decyzje dotyczyły: przebudowy istniejącej sortowni odpadów z przeznaczeniem na sortownię selektywnie zebranych surowców wtórnych o przepustowości 6 000 Mg/rok, modernizacji istniejącej kontenerowej kompostowni odpadów z przeznaczeniem do kompostowania selektywnie zebranych odpadów zielonych o przepustowości 4000 Mg/rok, budowy instalacji do demontażu odpadów wielkogabarytowych o przepustowości 2500 Mg/rok, budowy instalacji do kruszenia i odzysku odpadów budowlanych o przepustowości 18500 Mg/rok, budowy magazynu odpadów niebezpiecznych o przepustowości 2000 Mg/rok, budowy magazynu odpadów poakcyjnych, budowy nowego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o powierzchni -zabudowy 119 362 m2 i chłonności 1 700 000 m2, rekultywacji istniejących pól składowania odpadów tj. pole 1,2,3, trójkąta oraz wąwozu o łącznej powierzchni zabudowy 111 950 m2, przebudowie rowów melioracyjnych, na działkach o nr geodezyjnych: 103/ 11, 103/12, 103/20, 103/22, 103/24, 105/6, 105/8, 105/11, 106/4, 107/2, 107/3, 108/4, 108/5, 108/7, 108/8, 109/3, 112/2, 112/7, 113/1, 113/2, 113/3,423,436,441,442,443,445,444,168/1, w obrębie geodezyjnym H., gmina J.K.. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] SKO w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta Gminy J.K., wydanej z wniosku Prezydenta Miasta B. Na 21 stronach uzasadnienia organ odpowiedział na zarzuty kierowane przez Stowarzyszenie do przedmiotowej decyzji. Dnia [...] października 2013 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez adwokata –M.Ł., wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy, zakończonej w I instancji decyzją SKO z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]), na mocy której nie stwierdzono nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J.K.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ dnia [...] grudnia 2013 r., decyzją nr [...] utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc dnia 2 stycznia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze Stowarzyszenie (dalej także jako Skarżący) zarzuciło organowi naruszenie przepisów: postępowania, tj. art. 156 § l i art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, prawa materialnego, także poprzez błędną jego interpretację, w tym: a) rażące naruszenie postanowień Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 182/1), szczególnie pkt 1.1 b) i c), pkt 3.1., pkt 3.2. oraz pkt 6 załącznika Nr 1 "Ogólne wymagania dla wszystkich rodzajów składowisk odpadów"; b) rażące naruszenie art. 71 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - zwanej dalej u.o.i.ś., poprzez zaniechanie określenia w decyzji wskazywanych w skardze środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia; c) rażące naruszenie postanowień § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61 póz. 549, i z 2009 r. Nr 39 póz. 320); d) rażące naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 c u.o.i.ś., w świetle którego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym; e) nienałożenie na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, o którym mowa w art. 82 ust.1 pkt 5 ustawy udostępnianiu informacji, mimo że taki obowiązek winien zostać nałożony; f) naruszenie w art. 85 ust. 2 pkt 1 b ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; g) wydanie decyzji bez weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przez co nie była możliwa właściwa ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko, ze względu na wady merytoryczne oraz istotne luki raportu; h) rażące naruszenie prawa poprzez nakładanie na wnioskodawcę niemożliwych do spełnienia warunków realizacji planowanej inwestycji, czego nie można akceptować z punktu widzenia zasad praworządności; rażące naruszenie ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2001 nr 62 póz. 628, z późn. zm., w wersji obowiązującej w dacie wydanie decyzji), poprzez zezwolenie na magazynowanie na składowisku odpadów komunalnych, w tym art. 49b mówiącego o tym, że odpady składuje się na składowisku odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, albowiem Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu prawnego, a zatem nie mogło być stroną niniejszego postępowania. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim odnieść się należy jednak do przepisów prawa umożliwiających organizacjom występowanie w sprawach na prawach strony, a co za tym idzie umożliwiających tym organizacjom działanie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z brzmieniem art. 44 u.o.i.ś. organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W tym zakresie nie stosuje się przepisu art. 31 § 4 kpa. W myśl ustępu 2 powoływanego przepisu, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 44 ust. 3 u.o.i.ś. organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Powołany przepis nie budzi wątpliwości. Otóż organizacja ekologiczna jaką niewątpliwie jest Stowarzyszenie C.P., ma prawo do czynnego udziału w każdym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i ma służyć społeczeństwu i ochronie środowiska. W sytuacji tej nie jest także wymagane postanowienie o jej dopuszczeniu, a co za tym idzie nie jest także wymagany wniosek organizacji w tym zakresie. Wystarczy, że organizacja złoży odwołanie, a z mocy prawa traktowana jest jako strona postępowania. Niemniej jednak z brzmienia powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż uprawnienie to dotyczy wyłącznie tzw. postępowań zwykłych, tak pierwszo jak i drugoinstancyjnych. Nie odnosi się to jednak to postępowań nadzwyczajnych, jakim niewątpliwie jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko takie potwierdza także utrwalona linia orzecznicza (vide wyrok WSA z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Wr 89/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1919/10, oba orzeczenia znajdują się w bazie orzeczeń NSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy, na co słuszną uwagę zwrócił sąd w Szczecinie w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Sz 53/13 (CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że "nie wystarczy samo przekonanie organizacji społecznej o niezbędności jej udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz dopuszczalność tego udziału musi być wynikiem istnienia odpowiedniej ku temu normy prawa materialnego przewidującej ten udział". Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepisy u.o.i.ś. nie dopuszczają bezwzględnego udziału organizacji ekologicznej w zakresie postępowań nadzwyczajnych, gdyż dotyczą wyłącznie zwyczajnych postępowań administracyjnych. Ponadto normy te nie przewidują inicjowania postępowania przez organizację ekologiczną, a z takim aspektem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, procedurę tą i podmiotowość w tym postępowaniu nadzwyczajnym regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl natomiast art. 31 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 i § 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, a zatem nie własnej, występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, lub odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. W zakresie rozpoznawanej sprawy przepisy te są niezmiernie ważne, gdyż dopiero na ich podstawie można stwierdzić, czy Stowarzyszenie miało przymiot strony w tym postępowaniu. Należy zaznaczyć, że postępowanie to było zainicjowane właśnie przez Stowarzyszenie. Nie ulega wątpliwości, że korelacja tych przepisów prowadzi do jednoznacznego stanowiska, zgodnie z którym organizacja inicjując postępowanie może to uczynić w sprawie dotyczącej innej osoby, w sytuacji gdy jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i interesem społecznym. Zauważyć należy, że przesłanki te muszą występować łącznie. Jeżeli natomiast organizacja społeczna występuje jako strona postępowania, musi wykazać istnienie własnego interesu prawnego, o czym wprost stanowi art. 28 w zw. z art. 29 kpa. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie C.P., na żadnym etapie postępowania, nie wykazało istnienia własnego interesu prawnego, a także interesu społecznego w przypadku występowania w imieniu innych osób lub podmiotów. Błędnie zatem organy I i II instancji uznały Stowarzyszenie za stronę inicjowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Organ I instancji bowiem nie zajmował się tym zagadnieniem, a organ II instancji poszedł "o krok dalej" stwierdzając, że "Rzecz w tym, że nie podjęto dotąd jednoznacznego postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, a tylko wówczas, gdy organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na takich prawach, jest uprawniona do wniesienia odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy na zasadach art. 127 § 3 Kpa. Kierując się utrwaloną linią orzecznictwa sądowego skład orzekający obecnie przyjął, że mimo tego formalnego braku należy uznać, że tut. Kolegium potraktowało żądanie Stowarzyszenia jako obejmujące również wolę uczestniczenia w postępowaniu jako organizacji społecznej działającej na prawach strony i dopuściło ją - per facia concludentia - do udziału w postępowaniu (doręczając mu zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania oraz zaskarżoną decyzję)". Stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. jak już wcześniej wskazano utrwalona linia orzecznicza, na którą powołuje się także SKO dotyczy udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach zwyczajnych, nie odnosząc się do postępowań nadzwyczajnych, a właśnie takie postępowanie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że poza wszelkimi wątpliwościami, Skarżący był zobowiązany do wykazania interesu prawnego, a organ był zobowiązany do zbadania, czy Stowarzyszenie może występować jako strona w rzeczonym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że organizacja występuje w tej sprawie raczej w interesie własnych założycieli, niż w interesie społecznym, czy nawet własnym. Istotnym jest, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, wydana została 19 kwietnia 2010 r., nie była zaskarżana i jest decyzją prawomocną. Z wpisu do KRS wynika, że organizacja C.P. powstała z datą rejestracji, czyli z dniem 31 grudnia 2012 r. Wniosek datowany jest natomiast na 6 marca 2013 r. Siedziba mieści się przy ul. K. [...], a zatem w miejscu siedziby firmy "C.". Jej założycielami i członkami jej organów są m.in. prezes spółki "C." będąc członkiem komisji rewizyjnej Stowarzyszenia oraz wiceprezes spółki "C.", będący wiceprezesem Stowarzyszenia. Prezesem Stowarzyszenia jest natomiast prezes Zakładu Zagospodarowania Odpadów E.-S. Sp. z o.o. Firma "C." i E.-S. prowadzą działalność konkurencyjną względem MPO, czyli w istocie względem spółki "L.". Jednocześnie prowadzi inwestycję polegającą na budowie sortowni odpadów komunalnych i fabryki paliw alternatywnych C. pod B., a zatem inwestycję konkurencyjną do inwestycji w H. Te wszystkie zagadnienia powinny być wzięte, zdaniem sądu, pod uwagę już przez organ I instancji, w zakresie ustalania interesu prawnego Stowarzyszenia. Interes faktyczny niewątpliwie Stowarzyszenie mogło wykazać, lecz jest on niewystarczający do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie sąd wskazuje, wobec uchybień organów dotyczących niezbadania podmiotowości Stowarzyszenia, że na podstawie art. 134 § 2 p.p.s.a. tutejszy Sąd nie mógł uchylić decyzji zaskarżonej, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Jednocześnie stwierdzić należy, że także w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie nie wykazało interesu prawnego innych osób lub własnego. Zgodnie z brzmieniem art. 25 § 4 p.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skarżący nie wykazał w żaden sposób jaki i czyj interes prawny reprezentuje. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.