II GSK 407/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 996/14 w sprawie ze skargi P. S. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżony akt; 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. S. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 996/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że P. S. w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ, dokonując weryfikacji kompletności i poprawności wniosku, wezwał wnioskodawcę pismem z dnia [...] lipca 2013 r. do uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień – w terminie 21 dni od otrzymania pisma. W dniach: 6, 7, 12 i 16 sierpnia 2013 r. do organu wpłynęły dokumenty stanowiące pierwsze uzupełnienie wniosku. Po stwierdzeniu, że wniosek w dalszym ciągu wymaga uzupełnienia oraz złożenia wyjaśnień, organ pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwał wnioskodawcę po raz drugi do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma. W dniu 28 października 2013 r. wpłynęły dokumenty w ramach drugiego uzupełnienia wniosku. Następnie organ stwierdził, że ze względu na niedostarczenie kompletnych uzupełnień, w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), wniosek nie został zakwalifikowany do dalszej oceny i pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował o odmowie przyznania pomocy finansowej, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wymaganym terminie nie dokonano następujących poprawnych uzupełnień: 1. Brak zgodności planowanej inwestycji z dostarczonym projektem budowlanym. Budowa w części hali magazynowej zaplecza biurowo-socjalnego (informacje zawarte w Ekonomicznym Planie Operacji, kosztorysie inwestorskim oraz rysunku podpisanym przez wnioskodawcę) nie została naniesiona w projekcie budowlanym, nie została zatwierdzona przez projektanta lub Starostwo Powiatowe, co oznacza brak odpowiedniego dokumentu wymaganego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), mając na uwadze przeznaczenie operacji, rodzaj działalności którą wnioskodawca zamierza prowadzić, rodzaj planowanych do świadczenia usług. W związku z wprowadzonymi zmianami w planowanej inwestycji, tj. budową zaplecza socjalnego i części sprzedażowej hali magazynowej, brak m.in. uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, uzgodnienia pod względem bhp oraz ergonomii pracy. Dodatkowo organ stwierdził, że pozwolenie na budowę dotyczy hali magazynowo-produkcyjnej, a wnioskodawca zamierza wydzielić i wybudować część obiektu na potrzeby swojej działalności gospodarczej. Budynek został zaopiniowany pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych oraz pod względem zgodności z przepisami bhp i wymaganiami ergonomii w odniesieniu do całości, a nie fragmentu jaki strona zamierza wybudować w ramach wniosku. Część budowana na potrzeby działalności nie jest przystosowana na przebywanie i pracę ludzi, ponieważ zaplecze socjalno-magazynowe zostało zaopiniowane w części hali, która nie zostanie wybudowana lub zostanie wybudowana w perspektywie. 2. Błędnie wypełniono oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu statusu mikroprzedsiębiorcy. 3. Brak przedstawienia umowy między inwestorami określającej sposób i zakres realizacji inwestycji oraz prawa własności do realizowanych obiektów w związku z dostarczeniem pozwolenia na budowę wydanego na kilka osób bez wyznaczenia odpowiedzialności każdego z uczestników procesu budowlanego. Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. wnioskodawca wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. P. S. złożył na odmowę przyznania wnioskowanej pomocy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że zgodnie ze stanowiskiem projektanta, wszystkie wprowadzone zmiany w projekcie są zmianami, które w nieistotny sposób odstępują od zatwierdzonego projektu. Dodatkowo nie ma obowiązku przeprowadzania uzgodnień dotyczących bhp i ergonomii pracy przy występowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że w uzupełnieniu wniosku przedstawił zmiany w projekcie budowlanym wykonane przez tego samego projektanta, który wykonywał projekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę. Ponadto podniósł, że od pracownika oceniającego projekt otrzymał informację, iż dokument ten jest wykonany prawidłowo i nie wymaga żadnej innej korekty. Jednocześnie w piśmie organu z dnia [...] września 2013 r. nie było wezwania do naniesienia w projekcie budowlanym ani zatwierdzenia przez projektanta ani Starostwo zaplecza biurowo-socjalnego, jak również nie było wezwania do uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej, bhp oraz ergonomii pracy. Skarżący podkreślił ponadto, że w sposób właściwy wypełnił oświadczenie o posiadaniu statusu mikroprzedsiębiorcy. Odnosząc się natomiast do zarzutu nr 3, skarżący podniósł, że w ostatnim uzupełnieniu załączył umowę najmu i dzierżawy z załącznikami oraz aneksem i w dniu 28 października 2013 r. osoba oceniająca projekt uznała to za wystarczające. Ponadto, zdaniem skarżącego, aby zrealizować projekt w całym jego zakresie i utrzymać cele projektu przez wymagany w programie okres, nie jest wymagana jakakolwiek umowa pomiędzy inwestorami. W odpowiedzi na skargę organ wycofał się z zarzutu nr 2, tj. błędnie wypełnionego oświadczenia o posiadaniu statusu mikroprzedsiębiorcy, w pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że już fakt braku umowy miedzy inwestorami, określającej sposób i zakres realizacji inwestycji, a także prawa własności do realizowanych obiektów powoduje, iż nie można uznać, że pomoc może być przyznana. Przedstawione pozwolenie na budowę zostało wydane dla: "P.", dla P. O. oraz dla P. S. W sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na kilku inwestorów i operacje dotyczącą jednego obiektu budowlanego, niedającego się rozdzielić na operacje całkowicie niezależne od siebie, niezbędna jest umowa między inwestorami określająca sposób i zakres realizacji inwestycji oraz prawa własności do realizowanych obiektów. Co do projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2012 r., Sąd I instancji zauważył, że na rysunku nr 1 jest pomieszczenie określone jako "magazyn’’. Rysunki przedstawione w ramach uzupełnienia z dnia 28 października 2013 r. wskazują na wydzielenie w ramach tego pomieszczenia: działu sprzedaży z ladą sprzedażową, szatni i toalety. Sąd I instancji uznał zatem, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę zaplanowano nowe pomieszczenia o nowej funkcji, w których mieli przebywać ludzie. A to z kolei nie może być uważane za "nieistotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z definicją zawartą w art. 36a ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. P. S. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 996/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 1. naruszenie § 18 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. przez przyjęcie prawidłowości dokonanej odmowy udzielenia pomocy, pomimo że drugie wezwanie dotyczyło innych braków wniosku niż pierwsze; 2. naruszenie § 23 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. przez uznanie prawidłowości wydanej decyzji, pomimo nieskorzystania przez Agencję przed jej wydaniem z procedury wyjaśnienia wątpliwości co do kompletności dokumentów dotyczących projektu budowlanego. Ponadto skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie złożył ostatecznego pozwolenia na budowę i stosownych rysunków, pomimo że znajdowały się one w dokumentach sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do podstawowego zarzutu skargi - naruszenia § 18 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. tj. zachowania wymogów dwukrotnego wezwania do uzupełnienia tych samych braków wniosku, jako podstawy odmowy udzielenia pomocy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nierozważenie prawidłowości przebiegu procesu decyzyjnego w Agencji, w szczególności w zakresie czynności przedstawicieli Agencji przy przygotowywaniu i weryfikacji wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że z treści § 18 rozporządzenia wynika, iż odmowa udzielenia pomocy jest możliwa jedynie wtedy, gdy strona dwukrotnie była wzywana do usunięcia tego samego braku. W rozpoznawanej sprawie tak nie było, bowiem wnioskodawca uzupełnił wszystkie braki zgodnie z pierwszym wezwaniem. Natomiast u podstaw ostatecznej odmowy legło nieuzupełnienie, zdaniem organu, braków wykazanych po raz pierwszy dopiero w drugim wezwaniu (brak umowy między inwestorami) oraz braków, o których uzupełnienie Agencja nie wystąpiła w drugim wezwaniu w postaci nieprzedstawienia dokumentów dotyczących naniesienia planowanych zmian w projekcie budowlanym i ich zatwierdzenia przez Starostwo Powiatowe a także dokonania dodatkowych uzgodnień projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej bhp i ergonomii pracy. Ponadto, skoro Agencja - co sama stwierdza - miała wątpliwości czy dokumenty budowlane dotyczące inwestycji są kompletne, powinna najpierw w trybie § 23 rozporządzenia kwestię tę ostatecznie wyjaśnić, wytknąć ewentualny brak w trybie §18, nie zaś podejmować ostateczną decyzję. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona. Niewątpliwie uzasadniony jest zarzut naruszenia § 18 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. przez niezachowanie wymagania dwukrotnego wezwania do uzupełniania braków wniosku przed podjęciem rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy § 18 ust. 3 – 5 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że Agencja może odmówić przyznania pomocy z powodu nieusunięcia w terminie nieprawidłowości lub braków wniosku, na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia tylko wtedy, gdy nie zostały usunięte w terminie braki określone w wezwaniach Agencji, mimo dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych braków (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). Odmowy przyznania pomocy nie uzasadnia zatem dwukrotne bezskuteczne wezwanie do usunięcia braków, jeżeli te wezwania dotyczyły różnych braków. W piśmie Agencji z dnia [...] stycznia 2014 r. zawierającym informację o odmowie przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. podano, że przyczyną odmowy przyznania pomocy było nieuzupełnienie w terminie, na wezwanie organu trzech braków: 1) braku m.in. uzgodnień projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, uzgodnienia pod względem bhp oraz ergonomii pracy, niezbędnych ze względu na wprowadzenie zmian do projektu budowlanego, 2) błędu w sposobie wypełnienia oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu statusu mikroprzedsiębiorcy (z tego zarzutu organ wycofał się w odpowiedzi na skargę do Sądu I instancji), 3) nieprzedstawienia umowy między inwestorami określającej sposób i zakres realizacji inwestycji oraz prawa własności do realizowanych obiektów. Porównanie treści wezwań organu do uzupełnienia wniosku: pierwszego z dnia [...] lipca 2013 r. i drugiego z dnia [...] września 2013 r. pozwala stwierdzić, że braki wskazane wyżej w pkt 1 i 3 pojawiły się dopiero w drugim wezwaniu z dnia [...] września 2013 r. Nie ma zdaniem Sądu znaczenia dla sprawy, że te braki miały pewien merytoryczny związek z brakami wytkniętymi w pierwszym wezwaniu. Nie została zatem spełniona przesłanka odmowy przyznania pomocy w postaci dwukrotnego bezskutecznego wezwania do usunięcia tych samych braków w dwóch kolejnych wezwaniach (§ 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r.). Ze względu na te uchybienia Sądu I instancji podniesione w ramach zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).