II GSK 2926/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 320/14 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz "[A.]" Spółki z o.o. we W. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 320/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "A." Spółki z o. o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: ŁARR) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu, złożonego [...] lutego 2007 r. w ramach Działania 2.5 ZPORR lub wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 156, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa). Wyjaśniono, że skarżąca złożyła w siedzibie ŁARR dwa wnioski o dofinansowanie projektu inwestycyjnego, pierwszy wniosek z dnia 26 lipca 2006 r., który został odrzucony z uwagi na niedotrzymanie terminu i drugi wniosek z dnia 25 lutego 2007 r. (złożony 27 lutego 2007 r.), który został odrzucony z uwagi na trudności z odczytem informacji zawartej na przesłanym nośniku elektronicznym. Gdy chodzi o ten drugi wniosek skarżąca twierdziła, że ŁARR nie wykazała, że informacje zawarte na nośnikach elektronicznych nie mogły zostać odczytane, nie można wykluczyć złej woli pracowników Agencji i nie jest zrozumiałe, dlaczego skarżąca nie otrzymał wezwania do korekty rzekomej usterki technicznej mimo wytycznych obligujących ŁARR do takiego kroku. Do wniosku z 26 marca 2013 r. spółka załączyła m. in. wyciąg z rejestru przedsiębiorców i pismo Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi - Departament Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2008 r. informujące, że ekspertyza nośnika CD załączonego do wniosku z dnia 27 lutego 2007 r. potwierdziła, że odzyskanie i otworzenie jednego pliku jest niemożliwe. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. SKO w Łodzi odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2008 r. (dotyczącego wniosku o dofinansowanie z dnia 25 lutego 2007 r.). W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 61a kpa, a co za tym idzie Kolegium zmuszone było odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu braku przedmiotu tego wniosku - w obrocie prawnym nie istnieje bowiem decyzja, o nieważności której Kolegium mogłoby orzekać. Zaznaczono przy tym, ze czynność organu tj. pismo Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie spełnia nawet minimalnych elementów decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 a § 1, art. 157 § 1 i art. 144 kpa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez "A." Sp. z o. o. orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma ŁARR z dnia [...] marca 2007 r. Organ wskazał, że w sprawie należało uchylić zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę na to, że skład orzekający w I instancji miał uzasadnione podstawy do przyjęcia, że intencją wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] czerwca 2008 r., bowiem pismo to załączono do wniosku o stwierdzenie nieważności (też dotyczącego wniosku o dofinansowanie z dnia 27 lutego 2007 r.), a nie podano danych pozwalających na identyfikację pisma. Przechodząc do istoty sprawy Kolegium stanęło na stanowisku, że w sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŁARR z dnia [...] marca 2007 r. - z uwagi na brak przedmiotu tego wniosku. W obrocie prawnym nie istnieje bowiem wskazana decyzja o nieważności, której Kolegium mogłoby rozstrzygać. Czynność organu, tj. pismo z dnia [...] marca 2007 r., nie jest decyzją administracyjną z uwagi na to, że brak jej nawet minimalnych elementów decyzji administracyjnej. Brak funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej przesądza o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a tym samym czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w tym przedmiocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Skargę na postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła spółka. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że w sprawie problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pismo z dnia [...] marca 2007 r. informujące spółkę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu z powodu niespełnienia wymogów rejestracyjnych - "Wersja elektroniczna uszkodzona, niezgodna z wersją papierową", stanowiło decyzję administracyjną i czy w sprawie tej istniał obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia, że wniosek nie spełnia wymagań formalnych – rejestracyjnych. Skarżąca stoi na stanowisku, że pismo z dnia [...] marca 2007 r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.; dalej: ustawa o NPR) oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska z niżej wskazanych względów. Ustawa o NPR określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, w tym zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej partnerów społecznych i gospodarczych, zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi, instrumenty finansowe, system instytucjonalny, system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli ( art. 1 ustawy o NPR). W art. 2 ustawa zdefiniowała używane w niej określenia tj.: beneficjent, instytucja płatnicza, instytucja pośrednicząca, instytucja wdrażająca, instytucja zarządzająca /.../. Określenie "instytucja zarządzająca" (pkt 5) oznacza właściwego ministra odpowiedzialnego za przygotowanie i realizację programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności. określenie "instytucja pośrednicząca" – instytucję, do której instytucja zarządzająca deleguje część funkcji związanych z zarządzaniem, kontrolą i monitorowaniem programu operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójności, odnoszącą się do priorytetu operacyjnego, działania albo projektu (pkt 3). Określenie "instytucja wdrażająca" oznacza podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4). W rozpatrywanej sprawie Łódzka Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Łodzi podejmowała swoje czynności jako instytucja wdrażająca Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, Priorytet II – Rozwój zasobów ludzkich, Działania 2.5 "Promocja przedsiębiorczości", na podstawie umowy zawartej w dniu 16 października 2006 r. z Województwem Łódzkim (Beneficjentem końcowym). Umowa ta precyzowała warunki realizacji umowy z dnia 18 czerwca 2004 r. na pełnienie roli Instytucji Wdrażającej dla Działań 2.5 i 3.4 ZPORR (Informacja pokontrolna z kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach 10-17 grudnia 2007 r.). Dalej, WSA wskazał, że - jak przewiduje art. 8 ust. 1 ustawy o NPR - w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, tworzy się 1/ sektorowe programy operacyjne; 2/ regionalne programy operacyjne; 3/ inne programy operacyjne; 4/ strategię wykorzystania Funduszu Spójności. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o NPR działania objęte programami, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, a więc regionalnymi programami operacyjnymi, mogą być realizowane przez instytucje wdrażające ustanawiane dla poszczególnych działań przez zarząd województwa, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka składała wniosek o dofinansowanie projektu w ramach programu regionalnego. Jak stanowi art. 26 ust. 2 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Natomiast dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca, o czym stanowi art. 26 ust. 3 ustawy o NPR. Dofinansowanie projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych reguluje zatem art. 26 ust. 3, a nie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Powoływana przez skarżącego uchwała składu 7 sędziów NSA rozstrzygała tymczasem, że "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Sąd podkreślił, że moc wiążąca uchwały obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały i w granicach wyznaczonych wnioskiem. WSA stwierdził, że regulacje prawne nie przewidywały dla ŁARR roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. W tym wypadku instytucja wdrażająca przyznając dofinansowanie działała we własnym imieniu na podstawie umowy. Brak wobec tego podstaw prawnych do uznania, że odrzucając wniosek Agencja powinna wydać decyzję administracyjną. Przeciwnie, ŁARR jest podmiotem prawa handlowego, posiada osobowość prawną. Nie działała w roli organu administracji i nie posiadała władczych kompetencji. Jej pismo o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie było czynnością techniczną i nie miało cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, na co jednoznacznie wskazywała też jego forma. Znaczenie tej czynności polega - według WSA - jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wynikach oceny wniosku (w rozpoznawanej sprawie - oceny formalnej). Użycie w treści pisma sformułowania, że "decyzja jest ostateczna", także nie może przesądzać o potraktowaniu pisma jako decyzji administracyjnej, gdyż w tym wypadku określenie to zostało użyte w znaczeniu potocznym. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z [...] marca 2007 r., a zatem pismo informujące o odrzuceniu tego wniosku - nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa. Poza tym - jak podkreślił WSA - ustawa o NPR nie zawierała regulacji co do stosowania przepisów kpa. Także w obowiązującej w dacie składania wniosku przez skarżącą ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) w art. 37 stanowiła ona, że do postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Mimo kolejnych zmian tego przepisu wyłączenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozostało aktualne. Z powyższych względów zasadnie zdaniem Sądu I instancji SKO w Łodzi uznało, że skoro w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, o nieważności której Kolegium mogłoby orzekać, zgodnie z art. 61a kpa, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma ŁARR z dnia [...] marca 2007 r. Za nieuzasadnione WSA uznał również stanowisko strony, że do postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 25 lutego 2007 r. miał zastosowanie § 7 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 10 listopada 2004 r. Rozporządzenie to zostało bowiem uchylone z dniem 9 grudnia 2006r., a więc przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, przez rozporządzenie wydane na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1074). Ponadto przepis ten odnosił się do wniosków o dofinansowanie projektu złożonych przed 10 listopada 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A." Spółka z o. o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła: 1. Niewłaściwe zastosowania art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o NPR w zw. z art. 6, 104 i 107 kpa poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną, 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 ppsa w zw. z art. 156, art. 61 § 1 i art. 1 pkt 2 kpa na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa, wymienionej na wstępie decyzji ŁARR w Łodzi działającej na zlecenie Województwa Łódzkiego, 3. Brak zastosowania § 1 oraz zał. dotyczącego Działania 2.5 ZPORR z rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz § 1 i zał. dotyczącego Działania 2.5 ZPORR z rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U Nr 200, poz. 2051 ze zm.) poprzez brak jednoznacznego ustalenia, że wniosek o dofinansowanie byt składany w ramach programu operacyjnego (Działanie 2.5 - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego) realizowanego pod rządami ustawy NPR a nie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. 4. Naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w którym kluczowym było stwierdzenie, że ŁARR nie dostosowała się do własnych wytycznych, w których ustalono, że "w przypadku gdy wersja elektroniczna jest uszkodzona, Ostateczny Odbiorca (Beneficjent) powinien nadesłać wersję elektroniczną w terminie wskazanym przez Beneficjenta Końcowego" i nie wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie nieuszkodzonego nośnika elektronicznego zawierającego wniosek o dofinansowanie projektu, następnie stwierdzenie, że z treści wytycznych wynika, że podstawą prawną dla Działania 2.5 - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego była ustawa o NPR oraz stwierdzenie, że ŁARR działała wskutek porozumienia z Województwem Łódzkim zlecającym przeprowadzenie m. in. oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach działania 2.5 ZPORR, Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zobowiązanie SKO w Łodzi do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - pisma ŁARR z dnia [...] marca 2007 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu ze źródeł unijnych, a także o zasądzenie kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pismo Łódzkiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] marca 2007 r. - informujące skarżącą spółkę o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie projektu - jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę zaskarżonego wyroku, jako że Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że informacja zawarta w tym piśmie nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji, oddalając skargę na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, ustawa o NPR określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, w tym zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej partnerów społecznych i gospodarczych, zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi, instrumenty finansowe, system instytucjonalny, system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli ( art. 1 ustawy o NPR). W art. 2 ustawa zdefiniowała używane w niej określenia m. in. "instytucja wdrażająca". Zgodnie z definicją ustawową oznacza ona podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4). W przypadku Działania 2.5 (Promocja przedsiębiorczości) Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) Instytucją Zarządzającą był Minister Gospodarki i Pracy a Instytucją Wdrażającą Samorząd Województwa. W rozpatrywanej sprawie - co było i jest poza sporem - Łódzka Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Łodzi podejmowała swoje czynności jako Instytucja Wdrażająca dla Działania 2.5 ZPORR na podstawie umowy NR 2/2004/PR z dnia 18 czerwca 2004 r. podpisanej z Województwem Łódzkim (Beneficjentem Końcowym). Umową tą powierzono Prezesowi ŁARR S.A. kompetencje Upoważnionego przedstawiciela Beneficjenta Końcowego uprawniające do prowadzenia negocjacji i podpisywania umów z Projektodawcami. Ponadto dla potrzeb realizacji działań ŁARR S.A. zobowiązała się realizować zadanie przeprowadzanie oceny formalnej wniosków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny - w powołanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 - stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi składu powiększonego Sądu, zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W tej uchwale NSA uznał za niezbędne dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy" np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę". Kierując się treścią art. 26 ustawy o NPR skład siedmiu sędziów przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania, - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - instytucję publiczną, należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej złożonej procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (są decyzjami administracyjnymi). Dla potrzeb obecnie rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w brzmieniu obowiązującym w dacie składnia wniosku o dofinansowanie stanowił, że dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (tj. regionalnych programów operacyjnych), przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca. W rozpatrywanym przypadku sporne pismo pochodzące od ŁARR, działającej w imieniu instytucji wdrażającej, rozstrzygając o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. ŁARR, działając w imieniu instytucji wdrażającej nie jest podmiotem "prywatnym" lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, rozstrzygając o uprawnieniu strony ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. Takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia wniosku o dofinansowanie w analogicznym stanie prawnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07. Należy mieć na względzie, że odrzucone wnioski nie są przedstawiane Instytucji Zarządzającej celem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju o odmowie przyznania dofinansowania. Fakt zatem, że w świetle obowiązujących regulacji dokonywanie oceny formalnej powierzono innym organom niż Instytucja Zarządzająca nie może prowadzić do wniosku, że odrzucenie wniosku – niewątpliwie skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości otrzymania dofinansowania – nie ma cech władczego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania. W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu – z uwagi na fakt, że nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej – nie znajduje uzasadnienia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ppsa - orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono (pkt 2) na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).