II GSK 2107/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 298/14 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia 12 [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. T. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., oddalił skargę E. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia 12 [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Wnioskiem z 14 [...] 2010 r., E. T. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010 r. W dniu 18 [...] 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję przyznającą wnioskowaną pomoc. Decyzją z dnia 27 [...] 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 [...] 2010 r. Decyzją z 23 [...] 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał E. T. płatność ONW w łącznej wysokości [...] zł wynikającą z potrącenia płatności o kwotę [...] zł, ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. W wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu 21 [...] 2013 r. przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ustalono, że stan faktyczny różni się od tego jaki został przyjęty za podstawę wydania decyzji z 23 [...] 2012 r. Z uwagi na powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") i wydał decyzję z dnia 17 [...] 2013 r. nr [...] uchylającą decyzję o przyznaniu płatności na rok 2010 z dnia 23 [...] 2012 r. oraz przyznał E. T. płatność ONW w łącznej wysokości [...] zł wynikającą z potrącenia płatności o kwotę [...] zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Uzasadniając tę decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej z dnia 21 [...] 2013 r. stwierdzono nieprawidłowość na działce rolnej "..." (działka ewidencyjna nr [...] województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]) polegającą na tym, że powierzchnia stwierdzona ([...] ha) jest mniejsza o [...] ha, niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku z 14 [...] 2010 r. ([...] ha) z uwagi na wyłączenie w wyniku kontroli części działki porośniętej drzewami i krzewami wieloletnimi w liczbie przekraczającej [...] szt./ha (zwarte kompleksy), co uzasadnia przyznanie płatności zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 12 [...] 2014 r.m nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 17 [...] 2013 r., nr [...]. Zaskarżając powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim E. T. zarzucił przedawnienie roszczenia, a ponadto pomyłkę organu, która nie mogła być wykryta przez rolnika, o czym świadczy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z 27 [...] 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 18 [...] 2010 r. Skarżący wskazał, że faktyczna powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za 2010 r. wynosiła [...] ha, a nie jak podaje organ [...] ha. Zatem nawet, jeśli uwzględnić zmniejszenie powierzchni upraw o [...] ha na działce rolnej [...], to i tak łączna powierzchnia dziełek rolnych w gospodarstwie w 2010 r., wynosiła ([...] ha minus [...] ha) [...] ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę, uznał zarzut przedawnienia, jak również inne zarzuty naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów aktów prawa unijnego za nietrafne, jako niemające zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ - jak wskazał - w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie odzyskania nienależnych płatności, lecz z postępowaniem, w wyniku którego organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, którą uchylił decyzję dotychczasową, albowiem stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza (raport z weryfikacji w terenie z 21 [...] 2013 r., podpisany bez uwag przez pełnomocnika skarżącego), że w przypadku skarżącego działalność rolnicza prowadzona jest na powierzchni mniejszej, niż deklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW (powierzchnia deklarowana [...] ha, powierzchnia uprawniona do płatności [...] ha). Jednocześnie we wniosku o przyznanie płatności skarżący, jako powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej [...], powierzchnię niezgłoszoną do programów pomocowych czy powierzchnię zalesioną wskazał wartość 0,00 ha. Niezgłoszenie do programów pomocowych powierzchni [...] ha nie dotyczy jednocześnie działki ewidencyjnej [...] lecz innej działki – [...]. Zdaniem Sądu I instancji umniejszenia tego nie można przenosić na przedmiotową działkę [...]. Ponieważ skarżący nie zainicjował i nie podjął żadnych działań procesowych, które mogłyby skutkować podważeniem ustaleń organów administracji (uprawnienie wynikające z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), zdaniem Sądu organ słusznie zastosował art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, który stanowi, że jeśli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3 %, ale nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Tym samym Sąd I instancji, jako bezzasadną skargę oddalił. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, E. T. wniósł o jego uchylenie całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."): naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust.3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do poszczególnych działek rolnych, a nie do działek rolnych obejmujących tą samą grupę upraw, a w konsekwencji pominięcie działki [...], na której znajdowały się uprawy z tej samej grupy co na pozostałych działkach, w tym działce [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a z postawionego w niej zarzutu wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie przyznania w pomniejszonej wysokości pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Między innymi z tego powodu – co stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie – że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w sytuacji, gdy we wniosku o przyznanie płatności skarżący, jako powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej [...], niezgłoszoną do programów pomocowych, czy też powierzchnię zalesioną określił wartością 0,00 – a działalność rolnicza na tej działce prowadzona jest, jak wynika z przeprowadzonej kontroli na powierzchni mniejszej ([...] ha), niż deklarowana we wniosku ([...] ha) – zaś niezgłoszenie do programów pomocowych powierzchni [...] ha nie dotyczyło wymienionej działki rolnej, lecz działki [...], to wskazanej różnicy między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie można równoważyć wymienionym umniejszeniem, poprzez jego przeniesienie na działkę [...]. Stąd też, według Sądu I instancji, kontrolowana decyzja, gdy chodzi o ustalenia faktyczne stanowiące podstawę jej wydania oraz prawną ich kwalifikację, nie jest niezgodna z prawem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przez jego niewłaściwe zastosowanie, nie jest usprawiedliwiony. Merytoryczną ocenę tego zarzutu skargi kasacyjnej poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być on jednak zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Wyjaśnienia wymaga również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisem prawa materialnego – z czym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie - to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających nie może budzić wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011, strona skarżąca kasacyjnie wiąże z negatywną formą niewłaściwego zastosowania przywołanego przepisu, a mianowicie, z jego niezastosowaniem w sytuacji, gdy – jej zdaniem - ze względu na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wymieniony przepis powinien mieć w niej zastosowanie, co innymi słowy oznacza, że powinien stanowić dla Sądu I instancji wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a brak jego uwzględnienia oznacza, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu. Z przywołanego przepisu wynika, że jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany oraz, że jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Ze sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został zarzut odmowy zastosowania wymienionego przepisu wynika jednoznacznie, że teza o jego naruszeniu oparta została na założeniu, że na działce [...] znajdowały się uprawy tej samej grupy, co na pozostałych działkach, w tym na działce [...]. Oznacza to, że nie podważając ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie, strona skarżąca kasacyjnie oczekuje, że ocena zasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej dokonywana będzie przy uwzględnieniu wymienionego założenia natury faktycznej, które sama przyjęła formułując omawiany zarzut. Podkreślając jednak, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, podkreślić należy, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został zakwestionowany, co jasno i wyraźnie wynika z faktu oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Za niesporną zaś jego okoliczność, która przyjęta została za podstawę wyrokowania uznać należy to, że - jak powyżej już to wskazano - we wniosku o przyznanie płatności skarżący, jako powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej [...], niezgłoszoną do programów pomocowych, czy też powierzchnię zalesioną określił wartością 0,00, zaś niezgłoszenie do programów pomocowych powierzchni [...] ha dotyczyło działki rolnej [...], nie zaś działki [...], w odniesieniu do której ustalono ponadto, że działalność rolnicza prowadzona jest, jak wynika z przeprowadzonej kontroli, na powierzchni mniejszej ([...] ha), niż zadeklarowana we wniosku ([...] ha). Jednocześnie - co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu, zwłaszcza , że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby za faktyczną podstawę jego wydania Sąd I instancji przyjął ustalenie, że na działce [...] znajdowały się uprawy z tej samej grupy upraw, co na pozostałych działkach, w tym na działce [...]. W sytuacji więc, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie i we wskazanym zakresie nie zarzuca tym ustaleniom deficytu, a innymi słowy, braku ich korespondencji z rzeczywistym stanem rzeczy, to omawiany zarzut nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Skutecznego wsparcia dla tezy strony skarżącej kasacyjnie odnośnie do niezgodności z prawem kontrolowanego wyroku nie stanowią również podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty odwołujące się do treści postanowień Instrukcji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Ograniczenie się li tylko do ich przywołania, bez jednoczesnego uzasadnienia i rozwinięcia argumentacji odnośnie do wadliwości przeprowadzonej kontroli i jej wpływu na wynik sprawy, co wymagałoby ponadto – jak powyżej już to wskazano – podjęcia, na gruncie zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., stosownej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do zupełności stanu faktycznego, który przyjęty został za podstawę wyrokowania, nie może być ocenione inaczej, jak tylko nieskuteczne. W tym też kontekście podnieść należy, że prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie podważa również, podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argument z treści art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011. Próba wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że przywołany przepis – w kontekście niezgłoszenia do pomocy [...] ha powierzchni działki [...] – nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia kontroli wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie może odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Z tego mianowicie powodu, że z treści tego przepisu jasno i wyraźnie wynika, że kontrole na miejscu obejmują działki rolne i grunty rolnicze, których dotyczą wnioski o wsparcie, a więc innymi słowy, działki rolne i grunty rolnicze, których powierzchnia została w tych wnioskach zadeklarowana do płatności. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9