II GSK 561/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 565/14 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt. I SA/Kr 565/14 oddalił skargę E. C. (dalej: Skarżącej), na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca wyjaśniła, że w sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, bowiem nie prowadzi działalności gospodarczej, ani nie uzyskuje w Polsce żadnych dochodów, nie posiada żadnego majątku, rachunków bankowych na terytorium Polski, ani też następców prawnych, z których majątku można by prowadzić egzekucję. Skarżąca wyjaśniła, że posiada wyłącznie rzeczy osobistego użytku o niewielkiej wartości. Nadmieniła jednak, że stale zamieszkuje w Z., gdzie uzyskuje dochody na poziomie 1.450 GPB (tj. ok. 7.278,13 zł), z czego ok. 450 GBP przeznacza na utrzymanie domu, a 150 GPB na leczenie. Znaczną część swoich zagranicznych dochodów przeznacza na spłatę zadłużenia w Polsce. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił umorzenia skarżącej należności na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od stycznia do czerwca 2006 r. z odsetkami w łącznej kwocie 1.803,69 zł, zaległości z tytułu składek za pracowników w łącznej kwocie 9.891,79 zł oraz umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za marzec 2005 r. oraz na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od listopada do grudnia 2005 r. Organ uznał, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Organ podkreślił, że figurujące po stronie skarżącej zaległości dotyczą składek nie tylko za nią samą, ale również za zatrudnianych przez nią pracowników. Organ wskazał, że skarżąca uzyskuje miesięczne dochody na poziomie ok. 7.278,13 zł oraz że nie wyjaśniła, czy zamieszkuje wspólnie z małżonkiem i czy dochody te zaliczają się do wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego. Organ zauważył, że nadal ma możliwość odzyskania zaległości z uwagi na wysokie dochody skarżącej, nadal uzyskiwane pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w kraju. Pomimo posiadanych zadłużeń u podmiotów prywatnych oraz w stosunku do państwa, organ nie przyznał, że sytuacja skarżącej nosi znamiona ubóstwa. Ponadto w ocenie ZUS skarżąca nie wykazała, że jej sytuacja majątkowa, finansowa, zdrowotna lub rodzinna uniemożliwia jej spłatę zaległości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. Dz.U. 2013, poz. 1442 z poźn. zm., dalej: u.s.u.s., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, a także art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez niewypełnienie ich dyspozycji. Uzasadniając zasadność skargi skarżąca podtrzymała twierdzenia zamieszczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu I instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił, że skarżąca nie spełnia ustawowych kryteriów umorzenia zaległości. Przepisy u.s.u.s. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od zasad logiki i doświadczenia życiowego, a w szczególności od faktu, że wspomniana nieściągalność zaległości powinna mieć charakter trwały. Skarżąca przemilcza fakt, że poza granicami Polski uzyskuje wynagrodzenie w wysokości bliskiej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że żadna przesłanka szczegółowa nie została literalnie spełniona, bo nie posiada ona cechy trwałości z uwagi na fakt, że skarżąca – obiektywnie – jest w stanie powiększać swój majątek o kolejne składniki, a stałe przychody wskazują, że umorzone obecnie postępowanie egzekucyjne może zostać ponownie wszczęte, doprowadzając do zaspokojenia wierzyciela publicznego. Ponadto, w ocenie WSA za umorzeniem wspomnianych zaległości nie przemawia również to, że skarżąca posiada zadłużenie w bankach komercyjnych. W takim przypadku, rezygnacja z dochodzenia zaległych należności przez ZUS oznaczałaby uprzywilejowanie pozycji banków względem wierzyciela publicznego. Byłoby to sprzecznie z interesem publicznym, gdyż zaległości będące przedmiotem tego postępowania to w znacznej większości składki na ubezpieczenia społeczne za dawnych pracowników skarżącej, które wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z ustawy nie zostały przez skarżącą uiszczone. Dlatego też spłata prywatnych kredytów skarżącej nie może mieć pierwszeństwa przed zwrotem zadłużenia związanego z nierzetelnością skarżącej zarówno wobec swoich pracowników, jak i obowiązków wobec państwa. Zdaniem WSA zaskarżona decyzja nie została również wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. W ocenie WSA, kontrolowane postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. ZUS dał temu wyraz zwłaszcza przez dokładną analizę sytuacji majątkowej skarżącej i rzetelną analizę ustalonego stanu faktycznego w połączeniu z precyzyjnym przedstawieniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej ani reguł poszukiwania dowodów. Organ dążył do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, uwzględniając nie tylko wiadomości pozyskane z własnej inicjatywy, ale również informacje nadesłane przez stronę skarżącą. Sam fakt, że okoliczności te zostały ocenione przez ZUS inaczej niż chciałaby skarżąca, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu w stosunku do zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne składniki, a jego treść została sformułowana w sposób objaśniający zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest wynikiem rzetelnie przeprowadzonego postępowania i prawidłowo realizuje wymagania stawiane jej przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego zawarte w k.p.a. Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. Dz.U. 2013, poz. 1442 z poźn. zm., dalej: u.s.u.s. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie ma podstaw do umorzenia należności publicznoprawnych Skarżącej, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo naruszenia przez ZUS prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie powołanym w punkcie 1 powyżej; b) art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i nieuwzględnienie skargi Skarżącej, mimo iż istniały do tego stosowne przesłanki. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał oddalenia tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje sformułowane w niej zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, a dopiero jako następne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organami i w postępowaniu sądowym jest możliwa tylko pod warunkiem, że stan faktyczny sprawy jest niesporny lub że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna E. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne i formalnie wadliwe są jej zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazany przepis jednoznacznie określa warunki skuteczności zarzutów podnoszących naruszenie przepisów procesowych. Wskazuje, że chodzi o przepisy proceduralne i że naruszenie ma mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skoro tak, to w ramach zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być podnoszone naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych w sprawie przepisów materialnych. Naruszenie tych przepisów nie odnosi się do prawa procesowego, lecz materialnego, zatem mogłoby być kwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 nie można kwestionować stosowania prawa materialnego, bo temu służy odrębna podstawa kasacyjna. Wadliwe sformułowanie zarzutu kasacyjnego w ramach przewidzianej w ustawie podstawy kasacyjnej musi prowadzić do uznania bezzasadności takiego zarzutu. Wynika to z tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a jej zarzuty wyznaczają zakres sprawy kasacyjnej, którym jest związany Sąd II instancji. W ramach przyznanych przez ustawę kompetencji NSA nie może dokonywać kontroli skarżonego wyroku w innym zakresie niż ten, który wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną. W podobny sposób należy odnieść się do drugiego z zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a., bo bezzasadnie oddalił skargę. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakie przepisy procesowe zostały naruszone przez Sąd I instancji, które uzasadniałyby jej twierdzenie. Ograniczenie się przez nią tylko do ogólnego stwierdzenia, że brak było podstaw do oddalenia skargi bez jednoczesnego wskazania konkretnych naruszeń nie mogło i nie może być skutecznym zarzutem kasacyjnym. Z tego powodu organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie podniósł, że zarzut procesowy oznaczony pkt b/ w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest formalnie wadliwy, bo powołanie w tym zarzucie art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że w przypadku skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do umorzenia jej należności wobec ZUS. Sąd II instancji zauważa i podkreśla raz jeszcze, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wypełnienie tego warunku polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które narusza skarżony wyrok i przedstawienie poprawnego sposobu ich zastosowania. Zatem spełnienie tego wymogu w rozpoznawanej sprawie powinno odnosić się do wykazania, który przepis z art. 28 ust. 3 został naruszony i wyjaśnienia na czym polegała istota tego naruszenia. Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje odpowiedzi na tak stawiane pytanie, zatem Sąd II instancji nie ma prawem określonego tytułu, w ramach którego mógłby domniemywać zakres i istotę podnoszonego przez stronę naruszenia. Sąd II instancji zauważa, że art. 28 ust. 3 u.s.u.s. reguluje sześć grup wypełniających pojęcie całkowitej nieściągalności o jakiej stanowi art. 28 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu Sądu I instancji główny obszar prawnej analizy nie był łączony tylko z art. 28 ust. 3, ale także z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do tego ostatniego przepisu skarga kasacyjna nie odnosi się w ogóle, gdyż zakłada, że naruszenie art. 28 ust. 3 nastąpiło w zakresie pkt 3 i 5 tego przepisu. Powołanie tych jednostek redakcyjnych art. 28 ust. 3 ustawy wskazywałoby na wypełnienie przez stronę wymogu określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się wprost do podnoszonych naruszeń. Łączenie umorzenia zobowiązań wobec ZUS z innym postępowaniem egzekucyjnym, a przez to z treścią art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. jest nieporozumieniem, bowiem warunek określony w tym przepisie ma istnieć w danym postępowaniu. W podobny sposób należy odnieść się do kwestii wiązania całkowitej nieściągalności składek z zaprzestaniem prowadzenia działalności. Sąd I instancji trafnie przyjął, że ten warunek może być spełniony tylko w przypadku, gdy jednocześnie stwierdzony zostaje brak majątku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, zatem nie można uznać, że po stronie skarżącej kasacyjnie wystąpiła całkowita nieściągalność należności, a konsekwencją tego musi być przyjęcie, że w sprawie nie mógł być stosowany art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.