II GSK 90/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.J M. Przedsiębiorstwo Przetwórstwa Rolno-Spożywczego Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 129/14 w sprawie ze skargi A.J M. Przedsiębiorstwo Przetwórstwa Rolno-Spożywczego Spółki z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.J M. Przedsiębiorstwo Przetwórstwa Rolno-Spożywczego Spółki z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 129/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 6.300 zł opierając się na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2013 r. W czasie kontroli stwierdzono, że pojazdem kierował G. P. wykonując przewóz drogowy na potrzeby własne w imieniu spółki, w oparciu o zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Kontrolujący stwierdzili naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Generalny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający, aby móc przypisać przedsiębiorcy jednoznaczną odpowiedzialność za powstałe naruszenia. Organ zauważył, że A. T., pełniący funkcję zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, został dotychczas przesłuchany jedynie jako osoba, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciw niej wniosku o ukaranie. A. T. został więc przesłuchany w związku z możliwością popełnienia wykroczenia. Spółka, jako strona postępowania, nie została jednakże o tym fakcie poinformowana. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest, aby organ I instancji ponownie przesłuchał A. T., jednakże w charakterze świadka w postępowaniu administracyjnym. Powyższe pozwoli na dokładne zbadanie organizacji przewozów drogowych w przedsiębiorstwie jak również nadzoru nad pracą kierowców. W przypadku przesłuchania zarządzającego transportem w postępowaniu administracyjnym przedsiębiorca będzie miał również możliwość uczestniczenia w przesłuchaniu. Organ odwoławczy wskazał, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji będzie zobowiązany dokonać powtórnej, wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności wymagających poczynienia nowych ustaleń. Dopiero właściwe zgromadzenie dowodów i ustalenie na ich podstawie istotnych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniosła spółka. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do zbadania kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też - w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy - miał obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego i wydania decyzji bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W istocie rzeczy chodzi zatem o prawidłowe zastosowanie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten może bowiem uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie może orzekać samodzielnie merytorycznie, ponieważ decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według WSA, w badanej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części w związku potrzebą ustalenia, czy istnieje podstawa odpowiedzialności przedsiębiorcy ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. Organ wskazał na ustanowienie w przedsiębiorstwie osoby zarządzającej transportem oraz na konieczność prawidłowego przesłuchania w charakterze świadka tej osoby na okoliczności organizacji przewozów w przedsiębiorstwie oraz nadzoru nad pracą kierowców. Prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie może być użyty w postępowaniu wyjaśniającym znajdujący się w aktach sprawy protokół przesłuchania osoby zarządzającej transportem, bowiem osoba ta została przesłuchania jedynie w postępowaniu wykroczeniowym, a więc bez zapewnienia skarżącej uprawnień wynikających z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Takie przesłanki w rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu I instancji - wystąpiły. Ocena tej kwestii przez organ II instancji jest prawidłowa. Po pierwsze, postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania (art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Po wtóre, wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Po trzecie pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy) jest taki, że organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 § 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób zasadny wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie przekroczył granic postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sformułowany w sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz 136 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie przekroczył granic postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym - wskazuje, że strona kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowość zastosowania w zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Należy zatem podnieść, że ocena zasadności zastosowania przepisów zależna jest od ich interpretacji oraz okoliczności konkretnej sprawy. Art. 138 k.p.a. - zawierający katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego - w § 1 stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Na gruncie przytoczonego przepisu trafnie wywodzi się zatem, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i właśnie dla zrealizowania tego celu organ odwoławczy może - stosownie do art. 136 k.p.a. - przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 600/11). Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przed zmianą, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2004 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - mimo zmiany regulacji co do przesłanek umożliwiających organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - ocena czy organ odwoławczy powinien stosować art. 136 czy też art. 138 § 2 k.p.a. nadal zależna jest od zakresu postępowania dowodowego, koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia. Przewidziana art. 138 § 2 k.p.a. przesłanka uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może być bowiem interpretowana w oderwaniu od regulacji zawartej w art.136 k.p.a. Tymczasem skoro art. 136 k.p.a. sprowadza zakres przewidzianego nim postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym wyłącznie do jego uzupełnienia, to znaczy, że art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy tych sytuacji, gdy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza potrzebę jego uzupełnienia. Bez znaczenia jest zatem, że przesłankę uzależniającą wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej od tego czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części zastąpiono wymogiem by decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrócenia uwagi wymaga też uzasadnienie projektu wprowadzonej zmiany. Otóż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że proponowana nowelizacja ma zmierzać do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze (art. 138 § 2), zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy) oraz zawężenia możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Jak już wyżej stwierdzono to okoliczności konkretnej sprawy decydują o tym, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (na podstawie art. 136 k.p.a.) czy też wskutek wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania istnieje potrzeba wyjaśnień o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu (z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.). Oceny wymaga zatem w jakim zakresie w danej sprawie musi być przeprowadzone postępowanie dowodowe aby ustalony został stan faktyczny niezbędny do jej rozstrzygnięcia. W rozpatrywanym przypadku poza sporem było i jest, że w świetle poczynionych ustaleń zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wskazanych liczb porządkowych załącznika nr 3 do tej ustawy. Istota sporu dotyczyła zaś tego, czy w sprawie istniały okoliczności do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. - wskazującego kiedy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Nie było kwestionowane, że jedyny dowód na okoliczności przewidziane powołanym art. 92c ust. 1 u.t.d. przeprowadzono z uchybieniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy zasadne było przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie ma charakteru wyłącznie uzupełniającego. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw by zarzucić organowi odwoławczemu wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).