IV SA/Po 1186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art.20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2009 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) Wójt Gminy D. odmówił W. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką P. S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powodem odmowy jest posiadanie gospodarstwa rolnego, jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni [...] ha fiz. Tj. [...] ha przeliczeniowych. Następnie organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, w której uznano, że rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wskazano również na definicję pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, że do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne pojęcie to nie ma zastosowania. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym przypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji wnioskodawczyni, jako rolnikowi, odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. W. S. odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące. W gospodarstwie nie pracuje ani mąż, ani ona. Mąż jest zatrudniony zawodowo, bo trudno utrzymać się z tak małego gospodarstwa. Opieka nad ciężko chorym dzieckiem, które jest po operacji guza mózgu, wymaga ciągłej uwagi, intensywnej rehabilitacji, leczenia i wypełnia jej cały czas. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 3 pkt 22 art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 23, art. 24 ust. 4, art. 30 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że skarżąca jest posiadaczką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Kolegium odwołało się do definicji pojęcia rolnik, zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291 ze zm.). Wskazano, że skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i obiektywnie nie utraciła możliwości jego prowadzenia. Podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie jako rolnik, a zatem jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 ust. 1 ww. ustawy. W świetle uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to ma bowiem zrekompensować utratę szans zarobkowych. Prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się natomiast z uzyskiwaniem z niego określonych dochodów. Tym samym nie rezygnując z użytkowania gospodarstwa rolnego, jego posiadacz nie rezygnuje z uzyskiwania szans zarobkowych z tytułu dochodów z produkcji rolnej. Dlatego też skarżąca nie mogła uzyskać rozważanej formy wsparcia finansowego. Jednocześnie organ wskazał, iż nie kwestionuje, że przedmiotowe gospodarstwo jest niewielkie, co jednakże nie pozwala na przesądzenie tego, jakiego nakładu czasu pracy wymaga jego prowadzenie, ponieważ ustalenie tego wymagałoby ustalenia konieczności stopnia zaangażowania poszczególnych członków konkretnej rodziny i ich możliwości pracy w tym gospodarstwie z uwzględnieniem stanu zdrowia oraz innych aktywności związanych z nauką czy pracą poza tym gospodarstwem. W. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. Opisała stan zdrowia córki i obowiązki z tym związane. Nadto wskazała, że w gospodarstwie nie pracuje ani ona, ani jej mąż, a taktowanie jej jako rolnika jest absolutnie krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 powołanej ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego z dnia 1 lipca 2013r., orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...].01.2012r. uznające córkę skarżącej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od 24.11.2011r. oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, decyzję Wójta Gminy D. w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2011r. – skierowaną do skarżącej i jej męża. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca posiada status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Organy administracji publicznej powołały się nadto na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrujące sprawę organy uznały, że skarżąca, jako osoba będąca rolnikiem, nie mogła otrzymać prawa do przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, podczas gdy w niniejszej sprawie takie zakwalifikowanie skarżącej uznać należy co najmniej za przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne oraz ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Bycie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego nie jest równoznaczne z jego prowadzeniem. Skarżąca wyjaśniła, iż w gospodarstwie nie pracuje ani ona, ani jej mąż, który pracuje zawodowo. Ona zajmuje się córką, która wymaga całodobowej opieki, jest po operacji guza mózgu. W ocenie Sądu organy zatem nie dowiodły, że skarżąca pracuje w gospodarstwie rolnym. Wręcz organ II instancji przyznał, że ustalenie tego wymagałoby ustalenia składu i wieku poszczególnych członków rodziny z uwzględnieniem stanu zdrowia i innych aktywności. Z załączonych do akt dokumentów dotyczących podatku rolnego wynika, że skarżąca jest płatnikiem tego podatku oraz że jest objęta ubezpieczeniem KRUS. Należy zaznaczyć, że ubezpieczeniu społecznemu w świetle art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega w szczególności (1) rolnik oraz (2) jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie słowa "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia skarżącej omawianą definicją. Ustawodawca nakazuje natomiast by za domownika uważać osobę bliską rolnikowi, która (1) ukończyła 16 lat, (2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie oraz (3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako domownika. Organy administracji publicznej wadliwie zatem ustaliły status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niemniej, w myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobna konkluzja została również wyrażona w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt. III AUa 839/08, LEX nr 509776. Tymczasem skarga i odwołanie zdają się wskazywać, że skarżąca W. S. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników właśnie ze względu na zajmowanie się gospodarstwem domowym, a nie gospodarstwem rolnym, w którym pracuje jej mąż. Tym samym ponownie nie można by jej przypisać statusu rolnika, a fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Organy administracji publicznej nie ustaliły bowiem, czy skarżąca pracowała poza rolnictwem, a jeśli tak, to kiedy zrezygnowała z tego zatrudnienia i z jakiej przyczyny. Wykazanie tych okoliczności było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Należy przy tym wskazać, że organy powinny poddać ocenie ewentualne twierdzenia skarżącej uprawdopodabniające fakt niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. poprzez ustalenie wykształcenia skarżącej). Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to bynajmniej organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną córką. | | | |