II SAB/Sz 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Izby Notarialnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Izbę Notarialną do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku W. Z. z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Izby Notarialnej na rzecz skarżącego W. Z. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. Z. pismem z dnia 19 lutego 2014 r. wniósł skargę na bezczynność w zakresie jego wniosku z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 14 stycznia 2014 r., poprzez e-mail, a następnie listem poleconym wysłanym w dniu 15 stycznia 2014 r. - odebranym przez Izbę Notarialną w dniu 20 stycznia 2014 r., wystąpił do Izby Notarialnej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: a) kserokopii wszystkich orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej wydanych w roku 2013, b) kserokopii wszystkich uzasadnień do orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej wydanych w roku 2013, c) kserokopii wszystkich wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego złożonych do Sądu Dyscyplinarnego Izby w trybie art. 58 ustawy Prawo o notariacie przez Ministra Sprawiedliwości lub Radę Izby Notarialnej Skarżący wyjaśnił, że w dniu 20 stycznia 2014 r. otrzymał drogą e-mail pismo Prezesa Rady Izby Notarialnej zawierające wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej. W tym samym dniu udzielił odpowiedzi poprzez e-mail, zaś w dniu 21 stycznia 2014 r. listem poleconym. W odpowiedzi wyjaśnił, że nie ma obowiązku wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, albowiem żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie ograniczył złożony wniosek do wydania kopii orzeczeń i uzasadnień, bez wniosków dyscyplinarnych. Ponadto wyraził zgodę na przesłanie informacji w formie elektronicznej, której otrzymanie zobowiązał się niezwłocznie potwierdzić w e-mailu zwrotnym. Oświadczył róenież, iż w przypadku większej ilości wydanych w 2013 r. orzeczeń niż 10, ogranicza złożony wniosek do przesłania 10 kopii orzeczeń wraz z uzasadnieniami. W dniu 17 lutego 2014 r. pocztą tradycyjną otrzymał kolejne pismo Prezesa Rady Izby Notarialnej, w którym poinformowano go, że nie jest osobą uprawnioną do otrzymania odpisu orzeczenia sądu dyscyplinarnego, stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 128 i 156-159 K.p.k. w zw. z art. 69 Prawo o notariacie, mimo, iż wnosił o udostępnienie tych orzeczeń w trybie przepisów o informacji publicznej. Ponadto w piśmie wskazano, iż "organem właściwym do decydowania o wydawaniu i wysyłce odpisów orzeczeń wraz z uzasadnieniami, jak i innych dokumentów zgromadzonych w aktach spraw dyscyplinarnych, nie jest Prezes Izby Notarialnej, jak i Rada Izby Notarialnej, ale sąd dyscyplinarny i przewodniczący tego sądu, jako niezależne organy samorządowe". Prezes powołał się również na ochronę tajemnicy notarialnej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani nawet - uznając się niewłaściwym - nie przekazał sprawy organowi właściwemu. Według skarżącego Prezes Rady Izby Notarialnej w pierwszej kolejności powinien zbadać właściwość rzeczową a jeśli stwierdzi jej brak to przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 K.p.a.). Prezes wezwał jednak wnioskodawcę o dodatkowe uzasadnienie pismem z dnia 15.01. (doręczonym 20.01.), co mogłoby sugerować de facto wszczęcie przez ten organ postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (art. 61 K.p.a.). Organ zakreślił w tym wezwaniu rygor - umorzenie postępowania. Pismo z dnia 12.02.2014 r. nie stanowi natomiast decyzji o umorzeniu postępowania ani decyzji o odmowie jej udzielenia. Co prawda Prezes Rady Izby Notarialnej powołuje się na rzekomą uchwałę z 12.02.2014 r. o odmowie udostępnienia informacji, ale jej nie doręcza (art. 109 § 1 K.p.a.). Uznać zatem należy, że wniosek z dnia 14.01.2014 r., uzupełniony w dniu 20.01.2014 r., nie został rozpoznany, wobec czego organ pozostaje w bezczynności. Izba Notarialna w odpowiedzi na skargę podtrzymała stanowisko, że mające charakter przepisów szczególnych, powołane w przesłanej skarżącemu odmowie udzielenia informacji publicznej, przepisy kodeksu postępowania karnego, mające zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przed Sądem Dyscyplinarnym, jak również art. 18 ust. 1 ustawy Prawo o notariacie dotyczący obowiązku dochowania tajemnicy notarialnej, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i jako takie wyłączają w zakresie żądanej informacji publicznej prawo organów samorządu notarialnego odnośnie udostępnienia żądanych kserokopii orzeczeń sądowych i wniosków dyscyplinarnych (nie wyciągów ani innych przetworzonych informacji o toczących się postępowaniach). Ze względu na małą liczbę prowadzonych postępowań dyscyplinarnych (do trzech w skali roku), jak i stosunkowo nieliczną grupę zawodową notariuszy (aktualnie nie więcej niż 160 w Izbie Notarialnej) udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie (kserokopie) pozwala na ustalenie danych notariusza (nawet przy zanonimizowaniu ich nazwisk) bez wielkiego trudu i pozwala ustalić tożsamość skazanego jak również kontekst sprawy, co byłoby naruszeniem obowiązku dochowania tajemnicy notarialnej a nadto stwarza możliwość podania treści orzeczenia do wiadomości publicznej w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu karnego, podanie treści orzeczenia skazującego za czyn karalny do wiadomości publicznej jest orzekane przez Sąd jako kara dodatkowa. Takiego zaś orzeczenia sąd dyscyplinarny dotychczas nie podjął. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia ustawą z dnia 6 września 2001 r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej określanej jako "u.d.i.p." Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmui Senatu ich regulaminy (ust. 4). Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy właśnie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie przepisów u.d.i.p., w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej (pismem); - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Zobowiązany podmiot działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Izba Notarialna nie kwestionuje, iż należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja taki walor posiada. Mimo to Izba nie podjęła żadnego z ww. działań. Wprawdzie skierowała do skarżącego dwa pisma, pierwsze z dnia 15 stycznia 2014 r., następne z dnia 12 lutego 2014 r., jednak żadne z tych pisma nie można uznać za działanie zgodne z przepisami u.d.i.p. W pierwszym piśmie Izba zobowiązała skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej. W drugim poinformowała, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do otrzymania żądanej informacji publicznej. Kierując do skarżącego drugie pismo Izba przyznała tym samym, że skarżący żąda informacji prostej. W innym przypadku Izba wydałaby zapewne decyzję odmawiającą udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na nie wykazanie przez skarżonego szczególnego interesu publicznego. A zatem i ta kwestia nie jest sporna między stronami. Sporne pozostaje czy skarżący może żądać udostępnienia odpisów orzeczeń sądu dyscyplinarnego oraz wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W tym zakresie przyznać należy rację skarżącemu, że skoro żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, a izba notarialna należy do podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia, to powinna podjąć jedno z wyliczonych na wstępie rozważań działań. Nie podejmując żadnego z działań zgodnych z przepisami u.d.i.p., Izba Notarialna pozostaje w bezczynności. Należy również wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W przypadku bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uwzględnienie skargi może prowadzić jedynie do nakazania organowi załatwienia wniosku podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej w sposób wynikający z u.d.i.p., natomiast Sąd administracyjny nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Jak już wskazano na wstępie rozważań sądy administracyjne dokonują kontroli działań administracji publicznej, a zatem dopiero zajęcie przez organ jednoznacznego stanowiska, wyrażanego w formie pisemnej i skierowanego do strony, może być poddane takiej kontroli. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał również, że powyższej bezczynności nie sposób uznać za rażącą, skoro organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. skierował do skarżącego odpowiedź na ich wniosek. Zwłoka nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżących i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.