IV SA/Wa 768/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. M. i H. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za zalewania nieruchomości w związku z niewłaściwym stanem urządzeń wodnych położonych na dz. nr ew. [...] w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za zalewanie nieruchomości w związku z niewłaściwym stanem urządzeń wodnych, położonych na dz. nr ew. [...] o nr [...] w m. M., w trybie art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Organ wskazał, że otwierający dział VIII ustawy Prawo wodne art. 185 odnoszący się do odpowiedzialności za szkody ogranicza stosowanie przepisów art. 186-188 do naprawy szkód, o których mowa w ustawie, z wyłączeniem przepisów dotyczących ochrony przed powodzią i suszą - art. 88l-88q oraz art. 88t. Art. 186 ust. 1 dzieli szkody na poniesione przez właścicieli gruntów zalanych w czasie powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów przez właścicieli wody lub właściciela urządzenia wodnego oraz przypadki trwałego zajęcia w sposób naturalny gruntów przez płynące wody śródlądowe powierzchniowe lub wody morza terytorialnego wymienione w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz inne szkody. Przy czym z treści przepisów art. 186 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne wynika, że do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wymienionych w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 przysługuje poszkodowanym jedynie droga sądowa. Przepis art. 185 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie pozostawia wątpliwości, że ustawa ta posługuje się zamkniętym katalogiem szkód, do których mają zastosowanie przepisy jej rozdziału VIII, regulujące sposób ustalania i dochodzenia należnych z tego tytułu odszkodowań za szkody powstałe w wyniku: zalania w czasie powodzi gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego art. 16 ust. 4 ustawy Prawo wodne, umożliwienia dostępu do powierzchniowych wód publicznych na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód, ustawianiem znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, czy umożliwienia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem - art. 28 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wprowadzenia przez radę powiatu w drodze uchwały powszechnego korzystania z wód innych niż objętych takim korzystaniem, z mocy ustawy - art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wprowadzenia zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód w strefie ochronnej ujęć wody - art. 61 ustawy Prawo wodne, wprowadzenia zakazów i ograniczeń związanych z ochroną urządzeń wodnych, w tym zakazu wykonywania robót lub innych czynności w pobliżu tych urządzeń - art. 65 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - art. 76 ust. 1 ustawy Prawo wodne, udostępnienia gruntu na potrzeby budowy urządzeń pomiarowych służb państwowych oraz w związku z wprowadzeniem ograniczeń, zakazów i nakazów w strefie ochronnej urządzeń pomiarowych - art. 107 ust. 8 ustawy Prawo wodne, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na interes społeczny albo ważne względy gospodarcze - art. 137 ustawy Prawo wodne. Z tego względu w odniesieniu do zdarzeń powodujących inne szkody zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny. W ocenie organu, w sytuacji, gdy obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych szczegółowych należących do spółki wodnej nie jest wykonywany odnosi się art. 77 ustawy Prawo wodne, przy czym organ administracji właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w takim stanie faktycznym posiada kompetencje wyłącznie do zobowiązania spółki wodnej do podjęcia określonych działań mających na celu utrzymywanie urządzeń wodnych w dobrym stanie. Do szkód powstałych w wyniku niewłaściwego utrzymania urządzeń wodnych szczegółowych należących do spółki wodnej zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, brak jest zaś podstawy prawnej do orzekania przez organy administracji w ww. sprawach w kwestii wysokości odszkodowania na zasadach określonych w ustawie Prawo wodne. W sytuacji, w której dla dochodzenia szkody w przepisach nie został przewidziany przedsądowy tryb postępowania administracyjnego określony wart. 185 i 186 ustawy Prawo wodne, droga administracyjna nie poprzedza drogi cywilnej. Rozpatrujący sprawę organ nadzorczy ponownie stwierdził, że działający w imieniu Marszałka Województwa [...] Dyrektor [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. zasadnie wskazał na odpowiedzialność na drodze cywilno-prawnej, a zatem przed sądami powszechnymi, jako wyłącznie możliwą do dochodzenia w sytuacji szkód wynikłych w związku z niewłaściwym utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Równocześnie decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowiła merytoryczne rozpatrzenie wniosku Państwa A. i H. M., gdyż organ dokonał w niej merytorycznej oceny zgłoszonego roszczenia w świetle przesłanek art. 186 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu wniosek A. i H. M. z dnia [...] lipca 2011r. mógł zostać rozpatrzony przez organy administracji - zarówno Marszałka Województwa [...] jak Starostę I. - jedynie negatywnie, gdyż ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy Prawo wodne organy administracji mogą dokonać i są do tego w sposób wyraźny upoważnione. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M. i H. M., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając wydanie jej z naruszeniem: art. 156 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a przede wszystkim, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów, art. 107 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim poprzez pominięcie okoliczności, że na nieruchomości skarżących znajdują się dwa odrębne rowy nie połączone ze sobą, co w sposób oczywisty powinno być zakwalifikowane jako odpowiedzialność z tytułu niewłaściwego utrzymania urządzeń, art. 6 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organy orzekające w postępowaniu działały bez podstawy prawnej, art. 185 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego nie zastosowanie w związku z art. 76 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odpowiedzialność cywilna w Prawie wodnym ma zastosowanie w przypadkach przewidzianych w art. 185 ust. 1. Jedną z przesłanek zastosowania tej odpowiedzialności jest wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, co wynika z art. 76 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Na nieruchomości skarżących znajdują się dwa niezależne rowy. W ocenie skarżących rowy te powinny być ze sobą połączone, co spowodowałoby taki skutek, że woda w tych rowach podlegałaby swobodnemu przepływowi i zapewne nie dochodziłoby do podtopień gruntów. Tymczasem wadliwie wykonane rowy powodują, że wody docierają w każdym z tych rowów do końca i zamiast przedostawać się dalej, występują na grunty skarżących, dokonując podtopień. W ocenie skarżących nie podlega żadnym wątpliwościom kwestia niewłaściwego wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, co samo z siebie już uzasadniało zastosowanie art. 185 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy winien być Starosta Powiatowy, na co zresztą wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa. Doszło zatem, zdaniem skarżących, do wydania decyzji przez organ niewłaściwy, co powinno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie zastosował art. 156 K.p.a. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja nie zawiera obligatoryjnych elementów, które winna mieć, a mianowicie brak jest uzasadnienia faktycznego. Organ zobowiązany jest wypowiedzieć się, jakie fakty uznał za udowodnione i dlaczego, po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Żadna z kwestionowanych decyzji tego organu nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Zdaniem skarżących organ naruszył również art. 7 i 77 K.p.a. obligujący go do udowodnienia wszystkich okoliczności które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżących Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył również zasadę wzbudzania zaufania obywatela do organu władzy publicznej. Nie zauważył, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie mogli kwestionować zmiany właściwości organów w trybie art. 65 K.p.a. Zawiadomienie o przekazaniu sprawy "właściwemu" organowi nie podlega bowiem zaskarżeniu. Ponadto Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki wodnej pominął ustalenia, iż na nieruchomości skarżących znajdują się dwa odrębne, nie połączone ze sobą rowy. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności, które stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. , sygn. II OSK 514/11). W ocenie Sądu, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawidłowo uznał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania za zalewanie nieruchomości w związku z niewłaściwym stanem urządzeń wodnych, położonych na dz. nr ew. [...] o nr [...] w m. M., nie jest dotknięta żadną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 K.p.a., zatem nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z akt sprawy podstawę prawną decyzji z Marszałka z [...] kwietnia 2012 r., stanowił art. 186 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który stanowi, że na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Zgodnie z art. 122 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) szczególne korzystanie z wód; 2) regulację wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody; 3) wykonanie urządzeń wodnych; 4) rolnicze wykorzystanie ścieków, w zakresie nieobjętym zwykłym korzystaniem z wód; 5) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 6) piętrzenie wody podziemnej; 7) gromadzenie ścieków oraz odpadów w obrębie obszarów górniczych utworzonych dla wód leczniczych; 8) odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych; 9) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 10) wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1. 2. Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: 1) gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów, 2) wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, 3) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2. Zasadnicze znaczenie dla wskazania organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania ma zatem to, czy szkoda jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, iż szkoda nie jest następstwem wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Może natomiast wynikać z niewłaściwego stanu urządzeń wodnych. Skarżący zresztą taką okoliczność podnosili we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o wypłatę odszkodowania. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., skierowanym do Starosty I. wskazali, że żądanie odszkodowawcze kierują do organu, który wydaje pozwolenie wodnoprawne. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Powiatowy w I. wskazał, że nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na zmianę kierunku odpływu wód na działce [...] i [...] w miejscowości M.. Dodatkowo organ ten wskazał, że przedmiotowe grunty nie posiadały uregulowanych stosunków wodnych, o czym ma świadczyć ich wyłączenie z opłat melioracyjnych przez Gminną Spółkę Wodną w G. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2011 r., Starosta I. przekazał wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2011 r. Marszałkowi Województwa [...]. Dalsze czynności w sprawie podejmował Marszałek Województwa [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zakończył postępowanie i odmówił wypłaty odszkodowania. Przedstawione okoliczności wskazują, że prowadząc postępowanie nieważnościowe Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawidłowo uznał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., została wydana przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Szkoda, jak już wyżej wskazano, nie powstała w następstwie naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ takiego nie wydano dla przedmiotowej działki. Zatem determinowało to właściwość organu do rozpatrzenia wniosku A. i H. M. o wypłatę odszkodowania. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że także Marszałek Województwa [...] zobowiązany był przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Po przekazaniu przez Starostę sprawy do załatwienia miał możliwość wszczęcia sporu kompetencyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznał się jednak właściwy do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 185 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przedmiotem postępowania była bowiem ocena, czy decyzja Marszałka Województwa [...] odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania na zalewanie nieruchomości w związku z niewłaściwym stanem urządzeń wodnych, została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tymczasem pełnomocnik skarżących powołuje w skardze nowy zarzut dotyczący naruszenia art. 76 ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że w przypadku wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na podstawie art. 74, właścicielowi gruntu przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 2, odszkodowanie za szkody powstałe w trakcie robót związanych z wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na zasadach określonych w ustawie (...). Z akt sprawy nie wynika, by na działce nr [...] będącej własnością skarżących prowadzono roboty związane w wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jeśli jednak taki stan rzeczy miał miejsce, to skarżący powinni zwrócić się z oddzielnym wnioskiem o przyznanie odszkodowania z powołaniem powyższego przepisu. Nie byli natomiast uprawnieni do podnoszenia takiego zarzutu w skardze do Sądu. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. Postępowanie administracyjne przeprowadzono zostało bowiem w sposób prawidłowy. Jak już uprzednio wyjaśniono, w postępowaniu nieważnościowym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Te zaś ocenione zostały w sposób prawidłowy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Należy również podkreślić, że organ orzekający w sprawie w sposób jak najbardziej właściwy skontrolował decyzję Marszałka Województwa [...] również pod kątem innych przesłanek nieważnościowych, niż podnoszone przez skarżących. W ocenie Sądu ustalenie w tym względzie są również trafne i prowadzą do wniosku, że decyzja Marszałka Województwa [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie jest dotknięta żadną wadą, która powodowałaby konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.