II OSK 121/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 481/12 w sprawie ze skargi A. N. i E. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 481/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi A. N. i E. B.o na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, Prezydenta Miasta Kielce decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. N. i E. B. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz dwoma zjazdami. W dniu 12 października 2011 r. do Urzędu Miasta Kielce wpłynął wniosek D. B. o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu swego wniosku ww. wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej Nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i winna być uznana za stronę postępowania. Prezydent Miasta Kielce postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 30 sierpnia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 30 sierpnia 2011 r., z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., gdyż w jego ocenie wniosek o wznowienie nie pochodził od strony postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła D. B. Wojewoda Świętokrzyski wezwał inwestorów do przedłożenia analiz dotyczących wpływu, jaki będzie miała planowana inwestycja na możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń w istniejącym na działce nr [...] budynku mieszkalnym oraz na czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym budynku. Następnie Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek złożony przez D. B. dotyczył decyzji ostatecznej, a wskazana w nim przesłanka mieściła się w dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. Wniosek ten został również złożony z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ I instancji zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony. Dalej Wojewoda wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] sierpnia 2011 r., zbliźniaczone budynki inwestorów o wymiarach 14,35 m na 8,10 m każdy, o wysokości okapu równej 7,16 m i wysokości kalenicy równej 10,85 m od poziomu terenu od strony działki D. B. nr [...], usytuowano w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K. oraz w odległości 11,25 m od budynku mieszkalnego istniejącego na tej działce. Z analiz sporządzonych przez uprawnionego projektanta wynika, że planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła i słońca do pomieszczeń mieszkalnych w budynku istniejącym na działce nr [...]. Nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania działki nr [...], a co za tym idzie działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skoro zatem nieruchomość sąsiednia nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to jej użytkownik wieczysty D. B. posiada przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że sieć wodociągowa na działce inwestorów koliduje z projektowanym budynkiem. W aktach sprawy brak jest stanowiska właściciela bądź zarządcy tej sieci odnośnie jej funkcjonowania, jak również możliwości rozbiórki odcinka tej sieci, który koliduje z planowaną inwestycją. Brak jest również stanowiska właściciela lub zarządcy sieci gazowej, odnośnie usytuowania projektowanych budynków w stosunku do tej sieci. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnieśli A. N. i E. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 481/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w myśl § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) – dalej zwanym "rozporządzeniem", odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Z cytowanego przepisu zatem wynika, że reguluje on ustalanie odległości budynków od innych budynków w celu umożliwienia im naturalnego oświetlenia, co wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Powyższą tezę potwierdza ust. 2 omawianego przepisu, w którym szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; odległość tę mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie Wojewoda Świętokrzyski, pomimo że z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...], wbrew treści § 13 rozporządzenia wyraził pogląd, że należy również wziąć pod uwagę wpływ planowanej inwestycji na naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków potencjalnie możliwych do wybudowania na działce nr [...]. Analiza taka w ocenie Sądu nie jest dopuszczalna, ponieważ nie jest możliwe przeprowadzenie analizy zacieniania w sytuacji, gdy budynek mający znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji jeszcze nie istnieje, ani nawet nie jest zatwierdzony projekt budowy takiego budynku. Powyższe stanowisko pośrednio wynika także z orzeczenia NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1277/08, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Jeżeli więc tak jak w niniejszej sprawie projektowany budynek jest niższy niż 35 m, to § 13 rozporządzenia będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy na sąsiedniej nieruchomości istnieje budynek, a nie jak chce tego organ odwoławczy, również wtedy i względem budynku, który może hipotetycznie na sąsiedniej nieruchomości powstać. W ocenie Sądu skoro sam organ II instancji stwierdził, że "z analiz sporządzonych przez uprawnionego projektanta wynika, iż planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła i słońca do pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...] przy ulicy [...] w K., której właścicielem jest D. B.", to nie można uznać, aby nieruchomość ta znajdował się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, a w konsekwencji aby jej użytkownik wieczysty był stroną w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym prawidłowo organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast decyzja organu II instancji jako naruszająca ten przepis oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – podlega uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Świętokrzyski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że D. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 2) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i między tym naruszeniem przepisów postępowania a wydanym wyrokiem istnieje związek przyczynowy, bo gdyby nie to naruszenie to możliwy by był inny wynik postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. i A. N. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowaodministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie zostało wydane w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek D. B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] sierpnia 2011 r., jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Kielce Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., miała miejsce na skutek tego, że D. B. nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu, podobnie jak wcześniej w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (ww. decyzja z [...] sierpnia 2011 r.). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Powyższe przepisy stanowią również o tym, kto jest stroną w postępowaniach nadzwyczajnych (art. 145 § 1, art. 156 § 1, art. 154 i 155 k.p.a.) dotyczących ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady można stwierdzić, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniach nadzwyczajnych jest podobny, jak w postępowaniu zwykłym, w którym została wydana kwestionowana decyzja. Nie jest to jednak regułą, gdyż mogą nastąpić w tym zakresie zmiany spowodowane zmianą stanu faktycznego lub zmianą stanu prawnego w sprawie. Dlatego też w każdej sprawie organ powinien badać kto w danym przypadku ma przymiot strony. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., gdyż w przepisie tym ustawodawca wprost stwierdził, kto jest stroną postępowania wskazując ściśle określone kryteria podmiotowe i przedmiotowe, które należy brać pod uwagę. Oba te kryteria, jak wynika z omawianego przepisu muszą więc być spełnione jednocześnie. Nie wystarcza więc być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości, aby w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nieruchomość ta musi jeszcze znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisem o obszarze oddziaływania obiektu można mówić jedynie wówczas, gdy budowa takiego obiektu spowoduje w jego otoczeniu ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z techniką legislacyjną przyjęta w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy w zasadzie rozumieć inne ustawy (patrz art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego). Jednak z uwagi na to, że w polskim systemie źródeł prawa większość ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynika z aktów wykonawczych do ustaw tzn. rozporządzeń, przyjęto w doktrynie, że do "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy zaliczyć również rozporządzenia (A. Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 269). Tak więc do "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy również zaliczyć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w tym przypadku szczególnie § 12 tego rozporządzenia. Z ust. 4 § 12 ww. rozporządzenia wynika wprost, że tylko usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponieważ w niniejszej sprawie zgodnie z pozwoleniem na budowę (decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, mają być usytuowane na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 1 § 12 ww. rozporządzenia, to ust. 4 § 12 nie dotyczy tego przypadku, tym samym działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest D. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – nie jest stroną tego postępowania. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1, w stanie faktycznym tej sprawy, nie ma żadnego uzasadnienia. Podobnie jak rozważania na temat rzekomego ograniczenia zagospodarowania terenu działki wynikające z § 13 i 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., skoro z analiz sporządzonych przez uprawnionego projektanta wynika, że "planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła i słońca do pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce Nr [...] przy ul. [...] w K., której właścicielem jest Pani D. B.". Jest to cytat ze str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tak więc ze skargi kasacyjnej i dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podważa analizę sporządzoną przez uprawnionego projektanta (chociaż tego wprost nie stwierdza), albo nie rozumie przepisów § 13 rozporządzenia. Najprawdopodobniej ma miejsce ta druga sytuacja, co starał się wyjaśnić dogłębnie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak widać bez skutku, skoro w skardze kasacyjnej powtarza się to samo. Należy wobec tego powtórzyć jeszcze raz, że nie zostały kwestionowaną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. naruszone przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia. Nie ma żadnych zatem podstaw do twierdzenia, że projektowane obiekty budowlane spowodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] w związku z czym działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a D. B. powinna być stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej i w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjmuje swoje własne (prywatne) rozumienie ograniczenia w zagospodarowaniu działki D. B., niezgodne z § 13 i 60 rozporządzenia i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, na co już zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z poglądem organu odwoławczego budynek o wysokości 10 m, powinien być usytuowany w odległości co najmniej 10 m od granicy działki, to wówczas nie można by mówić, że ma miejsce na sąsiedniej działce ograniczenie w zagospodarowaniu jej i działka ta wobec tego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to oczywiście pogląd nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów, wcześniej powołanych. W związku z bezzasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego, zamieszczonego w pkt 1 skargi kasacyjnej, automatycznie nie ma też podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2 tego pisma, który nie został w ogóle uzasadniony, czym naruszono art. 176 [.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.