VII SA/Wa 433/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 433/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. O., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta [...] pozwolenia na przebudowę ul. [...] w [...] wraz z odwodnieniem na działkach nr ew. [...], [...] i [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasta [...] pozwolenia na przebudowę ul. [...] wraz z odwodnieniem na wskazanych działkach. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. J. O. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] wskazując na rażące naruszenie zasady trwałości decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. o udzieleniu jej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...]. Wskazywała na podniesienie terenu przy jej budynku oraz brak dostępu do drogi publicznej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia. Wskazał, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Pomimo, że nieruchomość skarżącej graniczy bezpośrednio z działką stanowiącą ul. [...] w [...], nie doznała ograniczenia z powodu przebudowy ulicy. Wbrew twierdzeniu skarżącej działka jej nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka ta o nr [...]6 graniczy z działką nr [...], która jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako droga. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił stanowisko organu I instancji o braku interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że posiadanie prawa współwłasności działki, która sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nie jest równoznaczne z przyznaniem jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Podkreślił, że inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w działkę skarżącej, nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowanie działki skarżącej, jej realizacja nie powoduje żadnych uciążliwości i utrudnień, nie pozbawi działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Projektowane roboty nie są również związane z emisją ponadnormatywnych uciążliwości. Wskazał ponadto, powołując się na przekrój poprzeczny przedmiotowej drogi, że przebudowywana droga w części przebiegającej wzdłuż działki skarżącej znajduje się na poziomie niższym, niż poziom działki skarżącej, co wyklucza spływ wód opadowych na działkę skarżącej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skoro nie stwierdzono aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczyła możliwość zagospodarowania lub użytkowania nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką, zarzut naruszenia art. 140 i art. 144 k.c. należy uznać za bezzasadny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienia złożyła J. O.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Wojewody [...] zarzucając naruszenie przepisów procesowych: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 43 i § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul [...] w [...] nie przysporzyła skarżącej żadnych praw oraz nie ukształtowała definitywnie i niezmienianie treści stosunku prawnego; - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa, w szczególności pominięciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] faktu, iż na zlecenie Burmistrza [...] wykonano inwentaryzację terenu miejskiego przy ścianie zachodniej budynku skarżącej. terenu działki nr [...], który nie jest ul. [...], a prowadzono na niej przebudowę. Powołano się na szkic inwentaryzacji schodów wejściowych i chodnika ul. [...] oraz pismo Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w [...] z dnia 31 grudnia 2009 r., w którym znajduje się zapis: "Rzędne wysokości uległy zmianie co związane było z przebudową ul [...] w roku 2001." Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (przebudowę ulicy w [...]). Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Ten tryb postępowania umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podstawą prawną orzeczenia organu wydającego postanowienie pierwszoinstancyjne, był przepis zawarty w art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje, że orzec można o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia z niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem skarżąca żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. skarżąca nie brała udziału. Sprawa o stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale również w oparciu o inne przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, choć niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy powinny w tym zakresie odegrać właśnie przepisy Prawa budowlanego. .Skarżąca uzasadniając interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę powoływała się na interes prawny wynikający z faktu bycia współwłaścicielką działki sąsiedniej. Jak słusznie wskazał organ, kwestionowana decyzja Starosty [...] nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku skarżącej, sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Należy ponadto podkreślić, na co zwrócił uwagę organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Powoływanie się ukształtowaną sytuację prawną wynikającą z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. jest zatem nietrafne. Badanie interesu prawnego zostało dokonane w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące. Nieruchomość skarżącej nie doznała żadnych ograniczeń z powodu przebudowy ulicy. Sporna inwestycja nie spowodowała żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki. Organ w oparciu o dokumentację projektową spornej inwestycji prawidłowo uznał, że wbrew twierdzeniu skarżącej w związku z planowaną inwestycją działka nr [...] nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy należało orzec, że skarga jest nieuzasadniona, a wobec tego, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji, skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.