I OSK 260/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 180/14 w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. (doręczonym w dniu 11 kwietnia 2014 r.) S.P. domagał się od Koła Łowieckiego "[...]" udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji zadań nałożonych ustawą – Prawo łowieckie poprzez przesłanie protokołów z czynności gospodarczych oraz wniosków o odznaczenia łowieckie za rok gospodarczy 2012/2013, jako jednego z elementów sprawowania zadań administracji państwowej na majątku Skarbu Państwa. Decyzją Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r. Prezes Koła odmówił udzielenia odpowiedzi. Według niego zakres żądanej informacji wskazuje, że jest to informacja przetworzona, o jakiej stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro tak, to wnioskodawca powinien wykazać, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, czego jednak nie zrobił. Ponadto, zdaniem Prezesa, udzielenie informacji może naruszać prywatność osób, które są wymienione w stosownych wnioskach, co może prowadzić do naruszenia art. 23 i 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W tej sytuacji S.P. wniósł skargę na bezczynność koła, domagając się: 1) nakazania udzielenia informacji publicznej, jaką w jego mniemaniu jest żądanie przedstawione w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r., 2) uznania, że zachowanie organu wyczerpuje "przesłanki art. 149 paragraf 1 i jest rażącym naruszeniem prawa, nałożenia na organ grzywny przewidzianej w art. 149 paragraf 1 w wysokości przewidzianej w art. 154 paragraf 6 oraz powiadomienia w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 155 p.p.s.a organu zwierzchniego Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o uchybieniach w postępowaniu skarżonego Koła". Skarżący wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swoje pismo złożone w dniu 3 kwietnia 2014 r. Wprawdzie w dniu 29 kwietnia 2014 r. otrzymał pismo zatytułowane "decyzja nr [...]", w której jednak nie odnajduje spełnienia warunków, jakim decyzja administracyjna winna odpowiadać zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący zaznaczył, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego ma charakter publicznoprawny, a tym samym taki sam charakter mają koła łowieckie i pozostałe komórki organizacyjne, stąd żądane informacje są informacjami publicznymi. Wniosek zatem podlegał rozpatrzeniu przez koło łowieckie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ doręczając decyzję odmowną w dacie 24 kwietnia 2014 r. naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem za termin doręczenia winien być uznany termin, w którym skarżący "co najmniej mógł" się zapoznać z jej treścią. Zarząd Koła Łowieckiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję nie pozostawał w bezczynności. Co prawda decyzja została omyłkowo wysłana z jednodniowym opóźnieniem, 17 kwietnia 2014 r., jednak powodem tego były m.in. zbliżone terminy udzielenia odpowiedzi na kolejne zapytania z dnia 20 marca 2014 r. (i w sprawie niniejszej z dnia 27 marca 2014 r.) oraz udzielenia odpowiedzi na kolejną skargę S.P., której termin upływał właśnie 17 kwietnia 2014 r. (sprawa WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 157/14), a nadto brak fachowej obsługi kancelaryjno-biurowej w Kole, co przy znacznej ilości zapytań i skarg, jakie wnosi skarżący może powodować trudności w dotrzymaniu obowiązujących terminów. W jego ocenie tak niewielkie opóźnienie przy wskazanych okolicznościach można uznać za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że zarówno adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak i sama żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Nie zgodził się jednak ze skarżącym, że koło łowieckie pozostawało w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 27 marca 2014 r. Jak wyjaśnił, stan bezczynności ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2). W razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w przedmiotowej sprawie jest niekwestionowane, iż wniosek wpłynął do Koła 11 kwietnia 2014 r., natomiast 14 kwietnia 2014 r. została wydana decyzja Nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej przesłania kopii protokołów gospodarczych oraz kopii wniosków o odznaczenia łowieckie wraz z uzasadnieniem sporządzonych w roku gospodarczym 2012/2013 (potwierdzenie nadania decyzji na adres skarżącego w dniu 17 kwietnia 2014 r. str. 6 akt sądowych). Również skarżący przyznał, że została mu doręczona decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, chociaż jego zdaniem nie spełnia ona wymogów decyzji, o jakiej mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tym zapatrywaniem Sąd pierwszej instancji się nie zgodził, gdyż ocena przesłanek, od wystąpienia których zależy charakter danego aktu jest nieco inna w przypadku, gdy wydaje go organ administracji publicznej i w wypadku, gdy podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest podmiot nie należący do tej kategorii. W ostatnio wskazanej sytuacji przestrzeganie ustawowych wymogów jest bowiem złagodzone. Wówczas wystarcza spełnienie minimum przesłanek pozwalających na potraktowanie danego aktu (pisma) jako decyzji administracyjnej, przez podanie elementów: autor aktu (organ wydający), jego adresat, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji bez wątpienia wszystkie te warunki zawiera decyzja Koła łowieckiego z dnia 14 kwietnia 2014 r. Stąd nie ulegało jego wątpliwości, że wniosek skarżącego został załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie tym adresat wniosku powinien także poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, jak również o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Powyższy termin został nadto zakreślony dla wszczęcia procedury przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można kołu łowieckiemu skutecznie zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie. Sąd ten wyjaśnił, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście podmiot ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli zatem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, koło łowieckie zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego wydało, na podstawie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania jego bezczynności, a tym bardziej, jak chce skarżący, rażącej bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Oparł ją na dwóch zarzutach. Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi S.P., pomimo że decyzja nr 5/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. została wydana przez organ z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającym na niespełnieniu wymogów wskazanych w ww. przepisach przy wydawaniu decyzji, a także wbrew procedurze przewidzianej w przepisach u.d.i.p. Po drugie, naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. przez zaniechanie wezwania Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego numer 39 "[...]" do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) przez wykazanie swojego umocowania do dokonania tej czynności w imieniu Koła odpowiednim dokumentem, co skutkowało nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Koło Łowieckie nr 39 "[...]" w Kocku wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Koła kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do charakteru żądanej informacji zobowiązania adresata wniosku do jego rozpoznania oraz okoliczności świadczących o braku bezczynności podmiotu zobowiązanego do wydania aktu lub podjęcia czynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozważenia w pierwszej kolejności, jako dalej idący, wymaga zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. co miałoby skutkować nieważnością postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wskazanego powyżej zarzutu w przekonaniu autora skargi kasacyjnej prezes koła nie był upoważniony do jego reprezentowania ponieważ art. 66 ust. 1 statutu PZŁ wynika, że oświadczenia woli w imieniu koła składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie – koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl zaś art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Do PZŁ stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.). Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy statut stowarzyszenia powinien określać m.in. władze stowarzyszenia, ich kompetencje, sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań finansowych. Jak stanowi art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Z § 65 ust. 1 pkt 1 statutu wynika, że prezes koła kieruje bieżącą działalnością kola, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności z zakresu prawa pracy. Analiza postanowień statutu PZŁ prowadzi do wniosku, że odróżnia on zwykłą reprezentację kola na zewnątrz od reprezentacji koła jako strony czynności cywilnoprawnych. § 65 ust. 1 pkt 1 statutu określa reprezentację koła w sytuacjach, w których nie dochodzi do powstania skutków prawnych w zakresie nawiązania lub rozwiązania określonego stosunku prawnego. W takich sytuacjach wystarczy aby koło reprezentował jego prezes. Inaczej sytuacja przedstawia się gdy w imieniu koła składane są oświadczenia woli np. w celu zaciągnięcia zobowiązań majątkowych, wtedy z uwagi na ciężar gatunkowy skutków z nich wynikających wymagana jest szersza reprezentacja koła, określona w § 66 ust. 1 statutu. Gdy chodzi o działania koła, jako strony postępowania przed sądem, prezes koła jako członek zarządu koła, będącego jego statutowym organem – § 51 i § 62 jest upoważniony do występowania w jego imieniu, bez potrzeby spełnienia dodatkowych warunków. Zgodnie bowiem z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z tych względów skarga kasacyjna w przedstawionym zakresie nie jest usprawiedliwiona. Jako nietrafne ocenić należy również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. (poprzez oddalenie skargi, podczas gdy, jak wskazuje sam skarżący, decyzja z dnia 14 kwietnia 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa procesowego (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) oraz materialnego (art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący nie kwestionuje zatem i pogląd ten należy uznać za prawidłowy, że w sprawie została wydana merytoryczna decyzja. Należy zgodzić się wobec tego z Sądem I instancji, że adresat wniosku nie pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek rozpoznał i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Natomiast w postępowaniu, którego przedmiotem jest skarga na bezczynność sąd administracyjny nie może oceniać aktu wydanego w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego skarga nie dotyczy. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.