II SA/Po 1287/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy w K. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...], Wójt Gminy K. na podstawie art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. nr 62 poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 106 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nałożył obowiazek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla zakładu M.-U. S. K. G. A. "P. pod R." w miejscowości S., gmina K. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że S. K. w dniu [...] września 2006 r. zwrócił się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki technologiczne, pomieszczenia na odpady poubojowe oraz stanowiska mycia samochodów na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S. Planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest ono jednak powiązane technologicznie z działalnością polegającą na uboju zwierząt. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przedsięwzięcia powiązane kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie. Ponadto według § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 z późn. zm.) instalacje do uboju zwierząt należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Po uzyskaniu postanowienia Starosty Ś. z dnia [...] października 2006 r., znak [...], oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W. z dnia [...] października 2006 r., znak [...], postanowiono nałożyć na inwestora obowiązek opracowania raportu o oddziaływaniu zakładu na środowisko w następującym zakresie: (1) opis planowanego przedsięwzięcia, (2) opis procesów technologicznych związanych z ubojem zwierząt oraz procesów prowadzonych w masarni, (3) opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (4) rodzaje i ilości zanieczyszczeń wynikające z funkcjonowania przedsięwzięcia (istniejącego i planowanego) i opis działań mających na celu zapobieganie, zmniejszenie lub kompensowanie oddziaływań na środowisko w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami, zanieczyszczenia powietrza, wpływu przedsięwzięcia na klimat akustyczny, (5) oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, (6) analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem i (7) streszczenia w języku niespecjalistycznym. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. (data prezentaty Urzędu Gminy w K.) A. G. odwołała się od powyższego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestionowane przez nią postanowienie stanowi konsekwencję postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...]. To ostatnie rozstrzygnięcie zostało jednak zaskarżone przez A. G. do sądu administracyjnego, wobec czego wydanie postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. było przedwczesne. Ponadto wniosek inwestora z dnia [...] września 2006 r. dotyczy w istocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Skarżąca podniosła, że była pomijana jako strona w trakcie postępowania, a nadto organ I instancji wadliwie określił krąg osób legitymujących się przymiotem strony. Uzgodnienia i opinie, na jakie powołuje się Wójt Gminy K., odnoszą się z kolei do inwestycji innej niż rozpatrywana w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 17 pkt 1, art. 126, art. 141 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na nietrafność zarzutów odwołania – wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje w myśl art. 61 § 1 k.p.a. wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności, zaś przepis art. 16 § 1 k.p.a. stwierdza, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie, są ostateczne. Niezasadne są zatem twierdzenia skarżącej, że postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. została wydane przedwcześnie, skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. podlegała wykonaniu. Nietrafny jest również argument skarżącej, w świetle którego wniosek z dnia [...] września 2006 r. dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Pismo to odnosi się bowiem do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, przy czym skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego) A. G. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kontrolowane postępowanie toczy się prawie 6 lat i stało się dla niej w znacznej mierze bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie umożliwiło jej zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto organ II instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności rozszerzył swoje rozstrzygnięcie na M.-U. i gospodarstwo agroturystyczne zamiast poprzestać tylko na samych zbiornikach i linii technologicznej. Organ I instancji powinien był raczej wydać dwa odrębne postanowienia – jedno dla ubojni, drugie dla gospodarstwa agroturystycznego. Wójt Gminy K. naruszył również przepisy proceduralne zlecając badanie oddziaływania na środowisko budynków, które już istnieją, a nie planowanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępnie zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] września 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2006 r., J. i S. K. zwrócili się do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika bezodpływowego na ścieki technologiczne, pomieszczenia na odpady oraz stanowiska mycia samochodów (k. 156-161, 167 akt sądowych). Tym samym nietrafny jest zarzut A. G., podniesiony w odwołaniu z dnia [...] marca 2007 r. ( k. 28 akt adm. organu I instancji) i skardze z dnia [...] listopada 2013 r. ( k. 5-6 akt sądowych), w świetle którego inwestor miał wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z wniosku z dnia [...] września 2006 r. wynika bowiem jednoznacznie, że żądaniem J. i S. K. było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 z późn. zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 powołanej ustawy, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: (1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; (2) planowane przedsięwzięcia mogą znacząco oddziaływać na środowisko, dla który obowiązek ten zostanie stwierdzony przez właściwy organ; oraz (3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek ten zostanie stwierdzony przez właściwy organ. Szczegółowy wykaz inwestycji, dla których niezbędne jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 z późn. zm.). Z powyższego aktu wykonawczego nie wynika, by inwestycja, o jakiej mowa we wniosku z dnia [...] września 2006 r., jako taka, wymagała sporządzenia wspomnianego raportu. Niemniej w art. 46 ust. 2a powołanej ustawy wskazano wyraźnie, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zarówno z wniosku z dnia [...] września 2006 r., jak i z pozostałych dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika tymczasem, że inwestor prowadzi ubojnię i masarnię. Okoliczności te nie były zresztą kwestionowane również przez skarżącą. Nie ulega zatem wątpliwości, że budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki technologiczne, pomieszczenia na odpady oraz stanowiska mycia samochodów jest powiązana technologicznie z ubojnią i masarnią, co z kolei oznacza, że przedsięwzięcia te muszą być kwalifikowane jako jedno. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło zatem do arbitralnego rozszerzenia zakresu postępowania przez organy administracji publicznej w wyniku uwzględnienia także infrastruktury powiązanej z pracami opisanymi we wniosku z dnia [...] września 2006 r. Uwzględnienie wspomnianego powiązania technologicznego miało natomiast istotne konsekwencje w rozpatrywanej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 84 powołanej rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje do uboju zwierząt. Przepis ten stanowił zatem podstawę do nałożenia na inwestora rozważanego obowiązku. Jak wynika z kolei z art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Takie postanowienie wydaje się według art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy po zasięgnięciu opinii: (1) organu ochrony środowiska oraz (2) państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W opinii sanitarnej z dnia [...] października 2006 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. W. wskazał na potrzebę sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia (k. 124-125 akt adm.). Podobnie obowiązek sporządzenia rozważanego raportu został wymieniony także w postanowieniu Starosty Ś. z dnia [...] października 2006 r., znak [...] (k. 153-155 akt sądowych). Szczegółowy zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został określony w art. 52 ust. 1 powołanej ustawy. Należy przy tym zauważyć, że zakres ten powinien być wskazany co do zasady w sentencji postanowienia, a nie jak tego dokonał organ I instancji – w uzasadnieniu. Abstrahując od tego uchybienia, należy stwierdzić, że Wójt Gminy K. nie określił prawidłowo zakresu rozważanego raportu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2007 r. (k. 66-67 akt adm.), zakres ten miał obejmować: (1) opis planowanego przedsięwzięcia, (2) opis procesów technologicznych związanych z ubojem zwierząt oraz procesów prowadzonych w masarni, (3) opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (4) rodzaje i ilości zanieczyszczeń wynikające z funkcjonowania przedsięwzięcia (istniejącego i planowanego) i opis działań mających na celu zapobieganie, zmniejszenie lub kompensowanie oddziaływań na środowisko w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami, zanieczyszczenia powietrza, wpływu przedsięwzięcia na klimat akustyczny, (5) oddziaływanie przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, (6) analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem i (7) streszczenie w języku niespecjalistycznym. W przedstawionym wyżej zakresie raportu oddziaływania na środowisko nie uwzględniono natomiast w ogóle analizy wariantowej przedsięwzięcia. Tymczasem z art. 52 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 powołanej ustawy wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: (1) opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na (a) niepodejmowaniu przedsięwzięcia i (b) najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru, (2) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, oraz (3) uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 52 ust. 1a cytowanej ustawy właściwy organ określając zakres raportu może – kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – odstąpić od wymagań co do zawartości raportu m.in. w zakresie opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Tym samym a contrario w świetle powyższego przepisu niedopuszczalne jest pominięcie pozostałych aspektów analizy wariantowej inwestycji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż badanie wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia pozwala na wybór adekwatnego rozwiązania zarówno z perspektywy inwestora, jak i z punktu widzenia ochrony środowiska. Tym bardziej, że w opinii sanitarnej z dnia [...] października 2006 r. jednoznacznie wskazano na konieczność zbadania wariantów rozważanego przedsięwzięcia, w tym także na potrzebę uwzględnienia wariantu zerowego. Konkluzja ta prowadzi z kolei do wniosku, że postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2007 r. było wadliwe. Opisana wyżej wada nie została jednak dostrzeżona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Powyższa wadliwość skutkowała więc koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzajacego je rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze za nietrafny należy uznać zarzut, w świetle którego postanowienia wydane przez organy administracji publicznej dotyczyły w niniejszej sprawie budynku już zrealizowanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że inwestycja opisana we wniosku z dnia [...] września 2007 r. nie została wykonana na działce należącej do inwestora. Ponadto nietrafny okazał się również zarzut dotyczący pomijania skarżącej w toku postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2008 r., znak [...], poinformowało skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 132 akt adm.). Podsumowując, zarzuty podniesione przez skarżącą okazały się wprawdzie nietrafne, lecz niemniej skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu wadliwego określenia zakresu raportu, tj. z uwagi na pominięcie w nim analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (k. 181-207 akt adm.), oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2007 r., z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska, co miało wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny prawidłowo określić zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonego postanowienia – na mocy art. 152 p.p.s.a.