II OSK 1358/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. G. oraz J. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 554/14 w sprawie ze skarg A. G. oraz J. G. i J. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala obie skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi A. G. oraz J. G. i J. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na wniosek J. i J. G. o pozwolenie na wejście na teren działki sąsiedniej w celu wykonania robót budowlanych, zgłoszonych organowi w dniu 23 września 2013 r., decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta Nowotomyski udzielił żądanego zezwolenia. Rozstrzygnięcie to została następnie uchylone przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na konieczność podjęcia próby negocjacji z właścicielami działki nr [-A-]. Z uwagi na to w dniach 7 i 30 stycznia 2014 r. przeprowadzono rozprawy administracyjne, podczas których M. i A. G.– właściciele działki nr [-A-], podtrzymali swoje stanowisko co do braku zgody na wykonanie robót budowlanych na terenie ich nieruchomości. Jednocześnie na rozprawie w dniu 7 stycznia 2014 r. wnioskodawcy zgłosili chęć wykonania ocieplenia – izolacji termicznej poprzez ułożenie 5 cm styropianu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta Nowotomyski na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o niezbędności wejścia przez J. i J. G. na teren sąsiedniej nieruchomości położonej [...] celem przeprowadzenia robót budowlanych zabezpieczających (bez ocieplenia) na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanej na granicy działek nr [-A-] i [-B-] oraz na ścianie szczytowej budynku gospodarczego położonego na działce nr [-B-] przy granicy z działką nr [-A-] polegających na wykonaniu tynku całej ścian oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej na wysokości do 1,0 m. Jednocześnie ustalono warunki korzystania z nieruchomości, określając część nieruchomości podlegającą udostępnieniu, nakazując zabezpieczenie zajętej części nieruchomości, ustalając okres wykonania robót budowlanych oraz nakładając na inwestora obowiązek naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz pisemnego poinformowania właścicieli działki nr [-A-] o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski – po rozpatrzeniu odwołań J. i J. G. oraz A. i M. G. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargi na powyższą decyzję wnieśli A. G. oraz J. i J. G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestorzy w celu wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu ściany szczytowej budynku mieszkalnego i gospodarczego położonego na działce nr [-B-] musieli mieć zapewniony dostęp do nieruchomości należącej do A. i M. G. Jak jednoznacznie wynika z analizy protokołów rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach 7 stycznia 2014 r. oraz 30 stycznia 2014 r. właściciele działki nr [-A-] kategorycznie odmawiali zapewnienia inwestorom dostępu do ich działki, co w konsekwencji uniemożliwiało wykonanie planowanych robót. W tych okolicznościach faktycznych możliwym stało się wydanie decyzji o pozwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. Bez znaczenia dla sprawy pozostawały natomiast podnoszone przez A. G. zarzuty dotyczące naruszenia jego interesu prawnego oraz wyjaśnienia, że rozstrzygnięcia dotyczą robót budowlanych budynku, który przekracza granicę jego działki. Sama decyzja zezwalająca na wejście na nieruchomość sąsiednią posiadała wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, określając granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji wywiązał się z obowiązku określenia zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych oraz wyczerpującego uzasadnienia powodów, dla których jego zdaniem niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe zezwolenie dotyczy jedynie prac przygotowawczych lub robót budowlanych i może być wydane dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co więcej, wniosek inwestora powinien jednoznacznie dowodzić, że wykonanie budowy będzie zgodne z ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę lub też ze zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu. W niniejszej sprawie inwestorzy przedłożyli zgłoszenie złożone w dniu 23 września 2013 r. w Starostwie Powiatowym w Nowym Tomyślu, z którego wynikało, że roboty budowlane mają obejmować zabezpieczenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego położonego na działce nr [-B-], polegające na wykonaniu tynku na całej ścianie oraz wykonania na wysokości do 1,0 m jej izolacji pionowej przeciwwilgociowej wraz z częścią dobudowaną. Zgłoszenie to nie obejmowało wykonania ocieplenia budynku, a żądanie powyższe zostało zgłoszone przez inwestorów dopiero w dniu 7 stycznia 2014 r. W świetle art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie sposób przyjąć, aby roboty mające być wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 23 września 2013 r. obejmowały również docieplenie budynku. I choć przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zawarcia w decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej zastrzeżenia, że roboty budowlane nie mogą obejmować wykonania określonego rodzaju prac, to w ocenie Sądu taka wadliwość decyzji organu I instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargi oddalił. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli J. G. i J. G. oraz A. G. W skardze kasacyjnej J. G. i J. G. zaskarżono wyrok w części punktu I-ego i zarzucono mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że możliwe było wydanie przez organ I instancji wadliwej decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia, iż skarżący nie mogą ocieplić ściany, podczas gdy organ na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania kwestii merytorycznej zasadności przeprowadzanych prac, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 95 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie dokonanej poprzez strony w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia 7 stycznia 2014 r. modyfikacji dokonanego zgłoszenia z dnia 23 września 2013 r. w zakresie ocieplenia ściany - co wynika z akt sprawy, 3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 P.p.s.a. poprzez nieusunięcie naruszenia prawa polegającego na dodaniu przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. słów "bez ocieplenia" pomimo braku kompetencji do określania zakresu robót budowlanych przez organ na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty, inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia co do pkt I-ego sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że korzystając ze swojego prawa skarżący na rozprawie w dniu 7 stycznia 2014 r. zmodyfikowali zgłoszenie z dnia 23 września 2013 r., które nie zostało uwzględnione ani w toku postępowania administracyjnego, ani przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej A. G. zaskarżono wyrok w całości i zarzucono mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że decyzja Starosty Nowotomyskiego z dnia [...] lutego 2014 r. posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, podczas gdy decyzja ta nie spełnia wymagań określonych w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym w szczególności nie określa w sposób należyty warunków korzystania z nieruchomości skarżącego przez uczestników postępowania, 2) naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności wydanej decyzji administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., mimo że organ administracji zebrał niewystarczający materiał dowodowy w sprawie, a zebrany materiał błędnie rozpatrzył, w tym w szczególności nie ustalił, że pomiędzy skarżącym a J. i J. G. istnieje wieloletni konflikt, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości skarżącego, gdyż ta powinna precyzyjnie określać warunki korzystania z niej przez J. i J. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżący A. G. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa prawnego wg norm przypisanych, a nieopłaconych nawet w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. G. podkreślono, że w decyzji brakuje informacji z jakim wyprzedzeniem inwestorzy powinni poinformować skarżącego o rozpoczęciu remontu ściany, w tym o wejściu na teren jego nieruchomości. Ponadto, nie został w niej określony czas, w jakim inwestorzy mogą skorzystać z możliwości wejścia na teren nieruchomości skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następne: Wniesione w sprawie obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Oceniając złożone kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 2 kasacji A. G.). Wskazywanie na istnienie wieloletniego konfliktu między stronami w żaden sposób nie może prowadzić do zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji również wyroku Sądu pierwszej instancji, akceptującego ich legalność. Tego typu argumentacja, podobnie jak wskazywana w uzasadnieniu kasacji historia stosunków sąsiedzkich, o ile potwierdza niekwestionowany fakt braku zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, o tyle w żaden sposób nie znajduje związku z pozostałymi przesłankami wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Brak związku pomiędzy zgłoszoną argumentacją kasacyjną, a okolicznościami niniejszej sprawy, wykluczał skuteczność kasacyjną rozpoznawanego zarzutu. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 95 § 1 K.p.a. (zarzut 2 kasacji inwestorów). Brak jest bowiem w aktach sprawy dowodów, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dokonane Staroście Nowotomyskiemu w dniu 23 września 2013 r. zostało – jak to stwierdza autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu – w jakikolwiek sposób zmodyfikowane. Pomija on przy tym to, że odwoływanie się do rozprawy z dnia 7 stycznia 2014 r. dotyczyło postępowania w innym przedmiocie i modyfikowało jedynie wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a nie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dokonywane organowi architektoniczno – budowlanemu. Jako niezasadny należało ocenić również zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut 3 kasacji inwestorów). W związku z argumentacją kasacji, że sformułowanie "bez ocieplenia" nie powinno znaleźć się w decyzji, podkreślić trzeba, że na wadliwość tej części decyzji organu I instancji wskazywał Sąd pierwszej instancji, prawidłowo przy tym przyjmując, że nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Świadczy o tym już chociażby to, że zawarcie ww. sformułowania nie zmieniło zakresu uprawnień przyznanych kontrolowanymi w sprawie decyzjami. Nie zasługiwały wreszcie na uwzględnienie podniesione w obu kasacjach zarzuty naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnośnie kasacji inwestorów, stwierdzić trzeba, że ocena, iż skarżący nie mogą ocieplić ściany wynikała z ustalenia, że nie dokonali oni stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania tych prac organowi architektoniczno – budowlanego. W konsekwencji tego organ, orzekając o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, nie mógł zakresem tej decyzji objąć robót budowlanych dotyczących ocieplenia. Zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy bowiem tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter. Odnośnie natomiast skargi kasacyjnej A. G., stwierdzić trzeba, że przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, wymaga aby organ określił m.in. warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wymagania w zakresie określenia terminu korzystania z nieruchomości przez inwestora spełnia decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. Jak ustalono w niej, "okres wykonywania robót nie może przekraczać 10 kolejnych dni roboczych, w godzinach 700 – 1700, jednak nie wcześniej niż od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna (...) Inwestor poinformuje właścicieli działki nr [-A-] na piśmie o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót". Określenie w ten sposób czasu, w którym inwestor będzie korzystał z nieruchomości sąsiedniej spełnia wymogi określone w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Niespełnienia pozostałych warunków określonych w tym przepisie skarżący natomiast nie wykazał. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne. Odnośnie wniosku pełnomocnika A. G. o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.